聚焦 煤化工产业发展（七）
煤层气开发利用呼唤政策激励
□ 中国石油经济技术研究院 徐博 中科院科技政策与管理科学研究所 周康生
随着我国可持续发展战略的实施，人们对以天然气为主的清洁能源需求呈现快速发展的态势。预计到2015年，
我国常规天然气年需求量可达2500亿m3左右，对外依存度上升到30%以上。因此，从保障能源安全的角度出发，
大规模有效利用以煤层气为代表的非常规天然气资源显得十分必要而又紧迫。同时，煤层气的开发利用也可以减轻
环境压力，保障煤矿安全生产，而作为优质的化工原料可以进一步减少石油、煤炭的消耗，可谓一举多得。
我国煤层气开发方兴未艾
1．资源量大，探明率低
据最新一轮全国煤层气资源评价结果，我国42个主要含气盆地埋深2000m以内浅煤层气地质资源36.8万亿
m3, 相当于520亿t标煤、410亿t标油；埋深1500m以内浅煤层气可采资源量l0.9万亿m3。 煤层气资源主要分
布在东部、中部、西部以及南方等四个大区，地质资源量分别占全国的3l%、28%、28%和13%，可采资源量分别占
全国的40%、18%、26%、16%。但我国煤层气资源的探明储量很低，截至2009年只有1852亿m3，探明率为0.69%。
2．开发利用还处于初期阶段
长期以来，我国煤炭生产矿井进行煤层气抽放的主要目的是解决安全问题，开发的煤层气大多作为废气大量排
入大气中，只是近些年开发利用才取得明显进展。2006年我国煤层气抽采量32.4亿m3，利用量11.5亿m3，利用
率为35.5%。抽采出的瓦斯利用率超过80%的企业仅有3家，分别为辽宁抚顺矿业集团(100%)、甘肃靖远煤业集团
(96.19%)和黑龙江鹤岗煤业集团(80.18%)。
3．勘探开发前景乐观
目前，我国煤层气勘探和开发的重点区块主要有阜新盆地刘家试采区块、辽宁铁法区块、辽宁沈阳北部及其外
围、山西省南部沁水煤层气田、鄂尔多斯盆地东部大宁-吉县地区与韩城-合阳地区、准格尔盆地东南缘等。
根据我国目前煤层气的发展现状，类比国外煤层气发展模式，预测我国煤层气产业将在2010年以后进入快速
发展阶段，有利目标区的勘探开发将有较大进展。预计2010年煤层气累计地质资源量达4000亿m3，抽采量达100
亿m3，利用总量达50亿m3以上；随着勘探开发技术的成熟以及勘探范围的扩大，预计2020年累计地质资源量可
达1.2万亿m3，产量超过300亿m3；2030年煤层气累计可采储量将超过2万亿m3，产量可达500亿m3。
4．石油企业积极进军煤层气产业
近年中国石油天然气集团公司在煤层气勘探开发中成绩卓著。截至2009年底，探明煤层气储量约占全国的50%，
形成地面开采能力8亿m3/a，占全国的45%，主要开采区块沁水盆地日产煤层气249万m3，已建成1座处理能力
10亿m3/a的中央处理厂。中国石化集团也在制定规划进入煤层气市场，2008年决定将非常规油气资源勘探开发业
务整体转交华东分公司独家经营，目前煤层气勘探评价首钻和1井、和平1井远端连通取得成功。
产业发展呼唤激励政策
虽然我国煤层气开发面临着一系列地质条件复杂、勘探开发技术跟不上产业发展需要等客观问题，但政策激励
因素更为重要，这也被国外尤其是美国非常规天然气成功开发的经验所证实。20世纪70年代末，为缓解石油供需
矛盾，美国政府出台了《能源意外获利法》鼓励非常规气体能源和低渗透气藏的开发，并三次推迟这一政策的截止
日期。据统计，上世纪80年代到90年代免除的税费和补贴占生产成本的30%以上，促使美国非常规天然气产量在
不到20年的时间内增长到天然气总产量的30%以上。同时，美国政府提供了大量资金来鼓励开展非常规天然气研
究和开发工作，包括拨款、贷款和贷款担保、培训资助、科研资助和勘探直接投入。
近年来，我国财政部、发改委等相关部委先后出台了一系列政策鼓励煤层气的开发利用，但这些规定均属于部
门规章，不能作为判断合同效力的法律依据。同时，现实中涉及采矿权与采气权冲突的根本法律问题还没有完善的
解决措施。另外，很多文件政策只是从宏观上指明了政策走向，缺乏强制性措施，在实践中很难落到实处。
目前，我国煤层气开发利用政策基本比照天然气，但煤层气资源开发初期投入高、产出周期长、日产量低，投
资回收慢，生产效益低，经济效益无法与常规天然气比拟，使投资者开发煤层气的积极性较低。进而导致在同等条
件下，煤层气无法与常规天然气在市场上竞争。建议采取或修改以下政策措施以鼓励煤层气的开发。
1．制定专项法规
国家尽快对煤层气、天然气进行专门立法，并对目前影响煤层气开发的探矿权、采矿权和采气权问题作出明确
的规范。
2．制定更为优惠的财税政策
具体包括：①利用所得税研发费用加计扣除手段、技术转让免税等手段推动煤层气勘探和开发的技术创新；②
利用投资抵免所得税、加速折旧、相关税收减免等手段鼓励煤炭生产企业先采气、后采煤，促进煤层气传输管网建
设等；③倡导煤层气的优先和有效利用；④建立煤层气发展基金，将排放煤层气视为排污，按一定的标准收费，纳
入煤层气开发利用项目基金，而开发煤层气的企业，可按开采利用煤层气量标准使用该项基金开展技术研究。
3．制定合理的煤层气价格体系
在煤层气价格方面，美国对输入天然气管道的煤层气可以制定较高的井口价，煤层气用户可以获得政府的价格
补贴。而我国煤层气开采价格政策仅仅是“按市场经济原则，由供需双方协商确定，国家不限价”。显然，在这样
的价格政策下，煤层气价格难与常规天然气竞争。因此，建议我国在煤层气价格上实行补贴的同时，理顺价格关系，
参照进口气价，建立与原油价格适度联动的定价机制。
4．建立煤炭煤层气协调开发机制
具体包括加强煤炭、煤层气资源的集中管理，国家统一管理两种矿权，杜绝新的矿权重叠。积极推进煤层气企
业和煤炭企业在煤层气和煤炭矿权重叠区域加强煤层气开发利用方面的合作。设定国家煤层气资源重点保护区和开
发基地，进行重点建设。出台银行对煤层气企业实施煤层气开发贴息贷款和无息贷款等相关政策。按地面开采、预
采区联动抽采、开采区边抽边采、采空区抽采4个阶段统筹规划煤炭开采与煤层气开发，实现两种资源协调有序开
发利用。
同时，建议国家加强科技投入，进一步对煤层气精细地质研究、低煤阶煤层气勘探开发及煤层气关键钻完井技
术试验等制约煤层气产业发展的瓶颈技术加强科技攻关力度。