立足国情合理细化“十二五”节能减排目标
□  本刊记者 朱良伟
　　近日国家统计局公布了“十一五”各地区节能目标完成情况表，结果显示：全国单位国内生产总值能耗降低
19.1%，基本完成了“十一五”规划《纲要》确定的约束性目标。分析不难发现，不少省份的节能目标是踩着指
标线完成的。例如宁夏、贵州计划完成单位GDP下降20%的指标，实际分别下降了20.09%、20.06%；青海预计完
成17%的指标，实际完成了17.04%的下降率。
　　“十一五”期间主要的节能措施是关闭高耗能产业中规模小、效率低的落后产能，即便如此，到“十一五”
末期，各级政府仍被迫采用“拉闸限电”这种引发广受争议的方式才完成了目标。“十一五”目标勉强完成，“十
二五”节能减排目标紧接着摆在面前：单位国民生产总值的能源强度降低16％、碳排放强度下降17％。如何以
积极有效的方式切实保证目标的实现成为众所瞩目的问题。
　　目前国家发改委已编制了“十二五”节能减排和控制温室气体排放的实施方案，近日国家应对气候变化及节
能减排工作领导小组表示，原则同意“十二五”节能减排综合性工作方案。发改委有关人士表示，“十二五”节
能减排和控制温室气体排放的实施方案拟从强化节能减排、降低碳强度的目标责任等十个方面开展工作，这些措
施包括推行居民用电、用水阶梯价格，全面推行供热计量收费；加大差别电价、惩罚性电价实施力度；加大金融
机构对节能减排、低碳项目的信贷支持力度，建立银行绿色评级制度；加快节能环保标准体系建设，建立“领跑
者”标准制度；适时扩大低碳试点内容和范围。

立足现状区别设置节能指标
　　我国的不同地区经济发展水平有较大差异，以上海为代表的沿海地区已经步入了一定的经济发展阶段，而西
部的广大省份正依赖多晶硅、煤化工、电解铝等高耗能产业大干快上，节能减排指标对西部这些省份来说压力极
大，不异于迎头一击。因此，避免再出现不追求效率只追求效果的行政减排，如何在考虑地区差异和行业差异的
基础上合理设置节能减排指标是一个关键问题。发改委编制的“十二五”节能减排和控制温室气体排放的实施方
案中考虑到了以上问题。早在今年1月国家发改委就给各地发改委和经信委下发了“十二五”节能目标分解方案
的征求意见稿。31个省市自治区被分为五类地区，每类地区确定一个节能指标，其单位GDP能耗降低率分为10%～
18%区间。其中第一类地区包括天津、上海、江苏、浙江和广东，其单位GDP能耗降低率最高，为18%；第五类地
区包括海南、西藏、青海和新疆，其单位GDP能耗降低率为10%。
　　众多省市中，在落实节能减排指标上，北京市一马当先走在了前列。今年5月份北京市就已经公布了节能减
排具体的实施方案——《北京市“十二五”时期节能降耗与应对气候变化综合性工作方案》。方案提出了总体目
标：单位地区生产总值能耗比2010年下降17%，比2005年下降39%，以及单位地区生产总值二氧化碳排放比2010
年下降18%。同时，还细化提出了以下目标：能源消费总量控制在9000万t标准煤左右；清洁能源消费比重达到
80%以上，其中天然气比重超过20%，新能源和可再生能源占能源消费总量的比重力争达到6%左右；森林覆盖率
达到40%，林木绿化率达到57%，碳储量增加100万t。方案还明确将节能减碳工作落实和目标完成情况作为地方
和部门领导干部综合评价的重要内容，制定节能目标评价考核行政问责管理办法。为了进一步细化该目标的实施，
北京市还将指标划分到了下辖各区县，以及各重点行业。

多种减排手段助力各省实现预设目标
　　“十二五”节能减排和控制温室气体排放的实施方案得到了业界的广泛认可。有专家认为，根据该方案，不
同省份差异化节能减排指标之后，可以通过减少“实际排放量”来完成任务，也可以通过改变“跨省合作与交易
额度”等灵活方式完成任务。在考核时，不考核各省单位GDP碳排放强度指标，只考核各省碳排放总量指标。考
核总量时，也不要求各省“实际排放量”等于“分配的排放额度”，只要求各省“十二五”期末实现各自碳预算
账户平衡即可。
　　参考全球的碳排放交易体系，我国也有多种手段可以帮助不同地区实现各自的碳预算账户平衡。首先是排放
权交易计划。排放权交易系统可以先期覆盖“重点排放企业”，逐步建立起全面覆盖的排放权交易体系。跨省交
易的结果要反映在省级排放账户余额的变动上。国家也可以将排放市场当作宏观调控的新工具，通过买卖排放额
度影响排放权价格，以实现宏观调控目标；其次是联合履约与国内清洁发展机制。《京都议定书》设计的联合履
约与清洁发展机制两种国际合作机制可以运用到国内发达和欠发达省份之间的合作。企业还可以跨省到减排成本
较低的地方进行减排项目投资。这就为促进中西部欠发达省份经济发展提供了新的渠道；另外可以考虑跨省拆借
排放额度。由中央成立排放权管理与调剂中心，各省的排放额度指标统一由该中心托管，使用时向该中心支取。
有多余排放额度的省份，可以将多余的排放额度拆借给其他省份以获得回报；排放额度不够的省份则可以向该中
心借取排放额度，并付出相应成本。

　　除了考虑地区差异，行业差异也是在实现“十二五”节能减排之路上必须考虑的。既要抑制高耗能产业，又
要大力发展节能环保产业。实际上，我国已经明确将节能环保列为七大战略性新兴产业的首位，并提供了财政、
税收、金融等方面相应的政策刺激。高效节能技术和装备、高效节能产品、节能服务产业、先进环保技术和装备、
环保产品与环保服务这六大领域列为了节能环保产业的重点支持对象。