对制定“十一五”规划的几点战略思考
□  国家发改委宏观经济研究院研究员  丁元竹
从战略上认识“十一五”时期
    “十一五”时期将是我国经济社会发展的重要历史时期。国家发
改委宏观经济研究院研究员丁元竹先生分析指出，“十一五”时期是我
国全面落实科学发展观、全面进行发展模式创新和制度创新的时期，
它将对我国的长期发展起到关键性作用。换句话说，全面建设小康社
会目标的实现、以人为本的科学发展观的实施能否在实践中取得实质
性的突破，关键是“十一五”这一步迈得怎么样。这一步如果迈得好，
到2020年，我国将能够建成比较完善的社会主义制度；如果这一步迈
不出去，还是停留在表面上，那么我国目前已经突出的经济社会发展
失衡问题在“十一五”时期就会与经济快速增长和全面对外开放发生
更加严重的冲突。

跟踪和评估针对重大问题的
政策实施情况，预测潜在的风险因素
　　从近中期发展来看，下列几个问题是“十一五”时期不能绕过和
必须认真对待的：第一，全球化带来的负面影响。全球化的时代，影
响国家安全的因素越来越多、越来越复杂，国家安全也显得越来越脆
弱；第二，未来中美关系走向、台湾问题、周边关系。台湾问题、钓
鱼岛问题、南海问题和朝鲜半岛问题都是我国“十一五”时期发展中
的暗礁，随时会对我国发展产生影响；第三，金融体系缺乏引导资本
顺利流向生产领域的推动能力和监管功能，这是我国经济发展中最大
的缺陷；第四，国有企业效率低下，大部分资源不能用于生产的局面
并未从根本上得到解决。“十一五”时期，如果国有企业改革无实质性
进展，金融改革将继续陷入僵局；第五，三农问题依然是“十一五”
时期的大问题，它不仅是一个经济问题，也是政治问题和社会问题；
第六、缺乏覆盖弱势群体的社会安全网，从国际比较来看，我国的失
业率并不高，但是我国不像其他国家那样有良好的社会安全体系来保
护弱势群体，这会对我国的社会稳定构成威胁；第七，正规教育培训
所学到的技能与工作不吻合、教育的文凭热、教育课程以考试为驱动
等等，会对人力资本产生长期负面影响；第八，对于市场经济不断发
展和全球化条件下的社区组织和民间组织怎么管理，采取什么样的措
施，仍然是我国面临的严峻挑战。另外，水污染、大气污染、土壤侵
蚀以及水资源短缺已经严重影响人民身心健康并制约我国经济的增
长。
    就“十一五”规划来说，侧重点更应放在有关这些问题的政策实
施评估和政策调整，保证这些潜在风险不转化为现实的危机。政策实
施与评估应当被纳入“十一五”规划。对现有政策和措施实施状况进
行评估，应当成为在新的历史条件下、提高党的执政能力的重要内容，
也是对政府问责的重要内容。
    还有，由于我们认识能力的局限性，肯定会有很多潜在的问题和
风险不为我们所知，特别是对于市场规律和国际形势，因此，“十一五”
规划要善于预见和发现那些隐藏的、可能冲击国民经济和社会发展的
因素。提高准确把握发展趋势的能力是新的历史时期对“十一五”发
展制定提出的更高要求。

实现消费模式的根本转变刻不容缓
    我国目前的消费模式是建立在追赶发达国家消费模式，特别是美
国的消费模式的理念之上的，是一种以消耗和浪费资源为特征的模式。
现行消费模式从根本上体现了旧的发展观，其狭隘、局限的弊端已日
益显现。科学发展观绝不只是指经济发展方式的转变和体制要素的投
入，而是要坚持以经济建设为中心，在经济发展的基础上实现社会全
面发展，建立与新的经济发展模式相适应的社会发展模式，其中包括
消费模式。
    科学发展观是一种完整、系统的发展观，它强调速度和结构、质
量和效益相统一；它强调人口、资源、环境相协调；它强调促进物质
文明、政治文明、精神文明协调发展。简言之，科学发展观是以人为
中心的、以实现人的发展和社会全面进步为目的的社会发展观。在当
前生态环境危机和能源短缺形势下，我们所要做的并不仅仅是去修补
漏洞，更重要的是要有一种将人类与自然界融合在一起的视野，确立
一种新的生态环境观念。用系统论的生态环境观念取代只重经济效益
的观念，实现立足点的转换，即所追求的效益应以有利于人与自然这
一共生系统的进化和这一更为广阔的目标为其基本内涵。
    实现消费模式的转变，从根本上说就是要建立以人为中心的，以
实现人的发展和社会全面进步为目的的社会模式，包括生活方式、福
利模式、就业模式等。没有消费模式的根本转变，经济增长模式的根
本转变是不可能的。

提高社会发展的战略地位
完善社会政策
    我们应当把制定完善的社会政策和化解经济发展中的社会矛盾，
作为提高党的执政能力的一个重要方面来理解。为了建立有效的社会
政策，首先要使社会政策集中在政府关注的公共福利活动及实现社会
控制、保障满足社会需求这一社会行政传统上；其次，把社会政策从
社会行政传统中释放出来，其主要努力方向是强化经济政策和经济机
制的自发作用；再次，转向需求的社会合作机制，即政策、企业与社
会部门之间建立一种合作互动的良性关系，以缓解社会矛盾，适应日
益多样化的社会需求。
    社会政策可说是解决或应对社会问题的基本原则或方针。社会政
策在现代政治中之所以日益重要，是因为现代的社会问题愈来愈多，
有的且愈来愈严重。如果没有社会政策，社会问题将得不到适当或合
理的解决，个人与团体的安全和福利也得不到合法的保障，社会将难
以保持稳定。

提高教育的战略地位
    我国现行教育体制、教学模式中存在的问题在中长期发展中会显
现出来，成为影响经济社会健康发展的重要因素。对于人力资源的投
资，应当成为政府中长期发展战略重点和基本的承诺。
    目前我国政府对教育投入只占GDP的2.5%左右，但在实物资本如
房屋、工厂等方面的投入高达30%，美国的比例则分别是5.4%和17%。
教育与实物资本投入的这种巨大差异，造成两者的投资回报十分悬殊。
有学者估计，我国投资人力资本的回报率可能高达30%～40%。考虑到
教育能够改善国民素质、增强社会和谐度及凝聚力，回报将更高。因
此，从社会最优的角度看，获得较高的教育回报主要靠政府的公共支
出。“十一五”时期，政府应该加大教育投入，抑制高学费，缓解民众
进一步对教育投资的流动性约束。
    从长期看，我国要坚持科教兴国战略，尤其是要加强人力资本投
资战略。只有当我国劳动力的人力资本含量大幅度提高，才有可能在
全球经济竞争中放弃劳动力低价优势，产品才有可能提高科技含量和
文化含量，才有可能形成一个不断扩大的中等收入阶层，形成一个实
实在在的国内大市场，居民收入的提高才能与GDP的增长保持一致，
在全球经济竞争中才有可能立足于有利的地位，从而保证经济社会的
可持续发展。因此，“十一五”时期，教育问题应当作为一个单独的问
题从一般社会发展战略中分离出来，单独规划，特别强调。

建立危机管理机制
应对各种突发性事件
    鉴于“十一五”时期面临的严峻挑战，我国需尽快建立现代危机
管理机制。在制定国民经济和社会发展规划的同时，制定一个有效的、
能够帮助有关各方快速沟通、快速做出危机影响评估和控制危机的管
理计划，并使之成为国民经济和社会发展规划的重要组成部分，甚至
是最为重要的部分。国民经济社会发展规划应当对于可能冲击国民经
济和社会发展远景目标和方向的因素进行预警和干预，防患于未然。
对于我国中长期发展中可能的突发性事件，国内外已经谈论很多，如
就业问题、收入分配问题、金融体系问题、国有企业问题、三农问题、
地区差别问题、腐败问题、中美关系问题、台湾问题、周边关系问题，
等等。而且，针对这些问题，政府已经采取了一系列措施。在着手制
定“十一”规划时，我们需要考虑的是这些政策干预的效果如何？为
了避免这些因素演变成突发性事件，我们需要对其进行进一步的确认、
分析和评估。
    就“十一五”规划来讲，危机管理要考虑的组织建设包括：建立
一个全国性的，长期的突发性事件管理组织；各个地区、有关部门、
大的组织考虑建立突发性事件管理机构；对于大部分机构来说，组织
规模不大，突发性事件发生的概率也不高，一般不要成立专门的危机
管理组织，但有必要开展一些危机管理训练和演练。

依法实施规划
保证实施主体明确  责任明确
    “十一五”不同于历史上任何一个时期，这个时期的矛盾异常突
出，纳入“十一五”规划的都是发展中根本性的、必须解决的问题。
借鉴历史经验，切忌有规划不落实或者落实不到位，达不到预期的目
标，这样会潜伏巨大的经济社会风险。例如，我们在“八五”计划中
就提出要实现两个根本转变，即实现经济由粗放型向集约型的根本转
变和实现经济体制的根本转变。从“八五”到“十五”计划，这两个
根本转变一直没有能够实现，以至到眼下，转变增长模式已经刻不容
缓，国有企业改革困难重重。还有，西部开发战略是“十五”计划的
重要战略之一，5年来，关系到西部开发全局的一批重点工程得以顺
利实施，但数据显示，西部与东部增长率的差距仍呈逐年扩大趋势。
    鉴于这些经验和教训，要通过立法手段，确保“十一五”规划的
顺利实施，确保实施主体明确，责任明确。发达国家把规划视为法律，
强调依法实施、违法必究，这值得我们在制定“十一五”规划时借鉴。

强化社会责任与精神世界建设
    从文化层面看，强化社会责任与精神世界建设将是我国长期发展
面临的最为艰难的挑战。改革开放以来，市场经济促进了经济增长，
提高了人民的生活水平，但是，社会责任与精神世界却走向滑坡。社
会责任与丰富的精神世界可能是时下我国国民最缺乏的。人们缺乏信
仰，公民和企业缺乏社会责任感，人与人之间缺乏诚信，等等，所有
这些对于我国社会经济发展的深层次影响将逐步凸现出来，致使有法
难依。
    历史经验证明，没有责任感，任何社会都不会长期繁荣和持续发
展。在任何一种情况下，没有责任感的社会，其凝聚力就会大大被削
弱，社会的和谐程度更会受到损害。责任感，是一种以人道、人生、
人性、人格为本位的价值取向；责任感是人类在对自身价值的认识、
自身发展、自身完善和追求自身需要的过程中形成的，并规范、指导
和约束着人类自身的各种活动。责任感的特点主要表现为：追求善和
美。责任感帮助人们努力挖掘人的本质力量和本性，强调使自己的行
为适合客观的需要。当前，面对严峻的经济社会问题，倘若人们能够
认识到社会责任感的重要，大力呼唤和滋养国人的社会责任感与精神，
那么我们这个国家、我们这个民族，将在任何天灾人祸、突发危机中，
异常坚强、成熟。
    既然我们已经向社会发展领域迈出了重大一步，我们不妨再向触
及民族精神和心灵的深处再迈出一步，这是建设一个健康和谐社会所
必需的一步，而且迟早我们必须迈出这一步。（全文完）