政策效应在于组合  在于制度创新
-----关于当前宏观经济政策的分析
胡少维

　　无论是发达国家还是不发达国家，宏观调控是一个永恒的主题，特别是对于我们这样一个处于转轨过程之中的
国家，更是如此。尽管这些年来我国宏观调控艺术有了很大的提高，政策效应也越来越明显，但一些在发达市场经
济国家行之有效的政策手段在我国却并没有发挥出应有的作用。今年第一季度，我国国内生产总值同比增长10.2%，
全社会固定资产投资同比增长27.7%，比去年同期快了4.9个百分点。人民币贷款增加1.26万亿元，同比多增5193
亿元，占年度贷款增长目标2.5万亿元的一半以上。作为“十一五”规划开局之年的首季经济增速，引起了人们的
普遍关注。宏观调控政策进行必要的调整也将是意料之中的事情，但我们认为，调控政策能否达到预期目的，将取
决于政策的组合，取决于体制改革的推进。

经 济运行中的问题及缘由
　　依据国家统计局刚刚公布的今年一季度数据，目前经济运行中存在的主要问题：
　　1.固定资产投资增速偏快，反弹压力比较大
　　一季度，城镇固定资产投资同比增长29.8%，增幅同比提高4.5个百分点。分地区看，全国投资增幅超过35%
的省份有16个；分产业看，第二产业比重继续增加，第三产业比重有所下降；分行业看，制造业30个行业中，投
资增幅超过40%的有16个。而且从施工和新开工项目情况看，施工项目87098个，同比增加21889个；施工项目
计划总投资12.2万亿元，增长30.1%；新开工项目33411个，同比增加10635个；新开工项目计划总投资1.5万
亿元，增长42%。这就使得下一步投资增速有进一步加快的可能。
　　分析投资增速继续攀升的原因：一是市场需求比较旺盛，投资预期良好，近年来我国投资趋于活跃的一个重要
因素就是预期变化所致，因为随着居民收入提高和有关刺激消费措施的出台，我国消费结构得到了提升，房地产、
轿车等可能取得较大利润的部门成为非国有投资追逐的目标。二是资金比较充裕，截止2005年底，我国居民储蓄
存款余额已超过14万亿元，高储蓄为高投资提供了资金基础，也可能为投资反弹创造资金条件。三是迫于就业压
力、生存和发展的压力（或者说是“动力”）增大，地方政府投资冲动强烈。2006年，大多地方政府认为应继续保
持固定资产投资的规模不减、增幅不减，并力争有较大幅度增长。一些地方政府甚至把招商引资完成情况纳入重要
的考核指标，坚持“签约项目抓落地、落地项目抓建设、建设项目抓投产”的原则，明确责任，定期督查通报，促
进了引资项目的快速立项和开工建设。特别是在地方政府面临换届之际，各地通过投资加快本地经济发展的冲动更
为明显。
　　2.部分行业产能过剩的压力继续加大
　　不可否认，目前一些行业产能过剩的情况已相当严重，如不能及时制止或遏止，将产生不可估量的后果。比如：
目前国内在建电解铝项目11个，建设总能力112万t/a，投资总额约为73亿元。这些项目虽大部分为续建项目，
但除个别项目外，均未按照规划布局要求建设，也未经有效核准。此外，尚有10个拟建电解铝项目，总能力140
万t/a。如果这些项目建成投产，预计2006年电解铝生产能力可达1160万t/a，2007年可达1250万t/a。而实际
上，现有的电解铝生产能力已经出现了严重过剩的局面。统计显示，2005年末，电解铝产能1070万t/a，产量781
万t，而消费量仅712万t，产能平均利用率仅75至78%，大量产能闲置。而从今年一季度看，已经纳入产能过剩
名单的煤炭、铁合金、电石、水泥、汽车等行业的生产能力扩张仍然比较迅猛，给宏观经济稳定带来了巨大压力。
　　产能过剩本是市场经济的常态，但我国的产能过剩之所以引人关注，在于产能过剩的背后反映了诸多深层次问
题：比如：一是增长方式和结构方面的问题。我国经济增长尚未改变比较粗放的方式，单位产出的资源、能源消耗
水平比较高，产能过剩的背后是资源的极大浪费和效率的损失。二是经济管理体制方面的问题。在目前我国的经济
管理体制下，地方都有通过扩大投资迅速拉动当地经济高速增长的倾向，都试图取得高于其他地方的增长。而由于
发展上游产业具有控制资源的主动性并可能得到垄断性收益，因此地方会动用他们掌握的资源，例如土地，来支持
这些项目，进而造成全国范围内的产能过剩。
　　3.货币流动性偏多
　　自外汇管理体制改革以来，人民币一直保持小幅升值趋势。目前国内外对人民币继续升值的预期仍然很强，人
民银行为了稳定汇率，不得不购买外汇，投放大量的基础货币，造成货币供应增长较快。2006年3月末，广义货
币供应量（M2）余额为31.05万亿元，同比增长18.8%，增长幅度比去年同期高4.7个百分点，比上年末高1.2个
百分点。狭义货币供应量（M1）余额为10.7万亿元，同比增长12.7%，增长幅度比去年同期高2.8个百分点，比
上年末高0.9个百分点。消除季节因素后，广义货币供应量（M2）季环比折年率为17.5%。在货币供应量增长较快
的背景下，商业银行的资产扩张能力明显增强，金融机构各项贷款增加较多。3月末，全部金融机构人民币各项贷
款余额为20.6万亿元，同比增长14.7%，增幅比去年同期高1.7个百分点，比去年末高1.8个百分点。前3个月
人民币贷款增加1.26万亿元，为计划新增额的一半，同比多增5193亿元，消除季节因素后，3月末全部金融机构
人民币各项贷款季环比折年率为16.8%，比上年末高3个百分点。即出现了所谓“宽货币、宽信贷”的“双宽”现
象，如果持续发展下去，有可能进一步带动国内投资反弹，助长若干行业产能过剩的被动局面，不利于进行结构调
整。同时，若货币供给过多，将造成市场利率持续偏低，容易掉入流动性陷阱。
　　4.外汇储备继续增加，人民币升值压力不减
　　根据中国人民银行最新公布的数据，今年3月末，中国外汇储备余额已增至8751亿美元，同比增长32.8%。
外汇储备的不断增加，不仅给人民币带来了升值压力，也给央行货币政策运用带来了困难。原因在于一方面人民币
不能升值过快，因为这会对纺织等行业的外向型企业带来相当大的冲击，但这又给央行实现货币政策的目标带来了
麻烦，外汇储备的增多会增加基础货币的投放量，若不加以回收流动性，则会出现通货膨胀苗头，但是为了冲销基
础货币投放量，中央银行就得不断发行票据进行冲销，长此以往，必然会影响银行资产的收益。

制 度创新是政策效应发挥的基础
　　针对当前的经济形势，各调控部门已经行动起来，出台了一些具体政策措施。最具代表性的一是中国人民银行
决定，从2006年4月28日起上调金融机构贷款基准利率。金融机构一年期贷款基准利率上调0.27个百分点，由
现行的5.58%提高到5.85%，其他各档次贷款利率也相应调整。二是日前国家发改委公布了水泥、焦化、铁合金和
铝业等行业的结构调整目标，联合其他部委下发了关于结构调整指导意见的通知，同时，其他行业加快结构调整的
指导意见也将陆续出台。但这些政策能否取得预期效果，将取决于相关政策的配套和体制改革的推进。
　　比如：产业机构调整方面的政策。因为目前的产能过剩或说局部过热和以往最大的不同之处在于，当前是市场
配置资源发挥主导作用的结果。市场的发育程度，市场主体的多元化是前所未有的，我们已经大部分地失去了过去
那种依靠行政手段治理经济过热、重复建设的工作基础。一个产品有市场、有需求，企业要投资上项目，利润和风
险都是他的，如果政府就是不让干，在市场经济条件下于法于理都说不通，况且地方政府出于招商引资，发展本地
经济，增加财政收入的目的，不可能拒绝飞来的“凤凰”。正是因为资源即将告竭，所以我要捷足先登，否则后悔
就来不及了。在这种条件下，要求地方各级政府、各类企业将思想都统一到中央政府方面，自觉实施可持续发展战
略，作为大力倡导完全有必要，但收效可能不会很大。对于企业来说，可能还会产生逆向调节的作用。天塌下来是
大家的事情，我现在最重要的是要在这一天到来之前抓紧捞足一把，这恐怕是为数不少投资者的真实心理。因此，
要想真正促进结构的优化、抑制产能过剩，在市场经济条件下，政府应该用法律的手段，制定能耗、物耗和污染排
放的及格线，以此遏制低水平的重复建设。研究出台一套针对地方、企业现有和投资新建的生产性项目的资源利用
和污染排放总量上限控制数，建立一套完整的总量控制体制，强制性地要求地方、企业只能是在上限允许的范围内
扩大生产能力，否则国家有权对超过上限的地方和项目采取干预性措施。对超出上限的企业，要求限期改造达标，
仍然不合格的企业，只能是停产或转产。通过制度的完善去实现结构调整的目标。环境的过度破坏，即环境资源的
滥用，其经济学实质在于：使用环境资源的成本往往是高度外部化的，即滥用环境资源对于经济个体（企业）是可
以免费或者低价格获得的。这样，价格机制的失效必然导致环境资源的浪费和破坏。如果有一种制度安排，即任何
经济个体必须支付完全的环境成本，环境破坏的所有代价都完全由破坏者自己承担，那么，只要环境资源的价格具
有向上浮动的充分弹性，那么原则上就不会发生不可容忍的环境破坏现象。同样，当资源（能源）的机会成本很低
时，大量使用资源，使用机会成本很低的资源来提高工业生产力，对经济主体而言，具有短期的经济合理性。如果
节约资源能够增强竞争力，那么，实现资源节约就是一个无需担心的问题，因为追求竞争力的过程将自然实现资源
的节约利用。因此，应从制度、政策上考虑，提高能源利用成本，迫使企业主动利用节约资源技术，进而提高经济
增长质量，促进产业结构的升级。
　　对于央行上调贷款利率，很明显，央行向市场传递了一个紧缩的信号，表明央行对前期过热的贷款增长表示担
心。但值得注意的是，调高贷款利率而保持存款利率的不变会增加商业银行的盈利，有可能导致其更加积极地发放
贷款。央行本次政策能否达到预期目的，还取决于货币需求者即企业、个人对利率是否敏感以及对未来投资回报的
预期。目前看，经济环境对货币政策效用的充分发挥有一定制约：一是市场经济主体的运行机制不完善，大多数企
业尚未真正成为产权明晰、自主经营、行为规范的市场主体，还不能够主动地、敏感地接受市场机制的调节并根据
价格信号灵活做出决策。二是非公有制企业发展还不充分，经济体制运行尚缺乏坚实的微观经济基础。三是市场体
系不完善，除消费品市场比较发达外，劳动力市场、生产资料市场、资金市场、科技市场发育迟缓，难以形成有效
的市场价格形成机制、竞争机制和激励约束机制，市场配置资源的基础性作用还没有得到充分发挥。更为重要的是
我国目前流动性过剩局面，一时还很难扭转，因为我国中央银行基础货币投放的主动性和灵活性均受到限制，影响
基础货币投放的八成以上的各主要渠道都是中央银行没法控制的，中央银行缺乏有效的调控手段和足够的调控能
力，基础货币及其主要来源表现出较强的内生性。这表明，在现阶段，货币政策经受着来自经济运行的诸多挚肘，
要想在中国现行条件下成功地运用货币政策进行宏观调控，必须寻求货币政策同其他宏观政策的配合。否则，收效
可能不会很大。

新 的政策体系已渐露端倪
　　改革开放27年以来，我国GDP的平均增长速度是9.6%，2003年到2005年，我国的GDP平均增长速度是10%。
从季度的数据看，2003年的一季度是10.7%，四季度是10.8%，2004年一季度和二季度都是10.3%，四季度是10.2%，
2005年二季度也达到了10.1%，一季度，经济增长速度为10.2%，比去年同期加快了0.3个百分点，确实有一点快，
但仍处在中国经济潜在的增长区间之内，只不过在潜在增长区间的上限，尚不能断言经济已经过热。而政府公开表
达对经济形势的判断上也表明，目前的经济偏热的程度不如2004年。2004年4月26日中央政治局常委会议认为
当时经济的问题突出表现在：固定资产投资规模过大，特别是一些行业投资增长过快，导致信贷投放增幅过大，造
成煤电油运供应趋紧；在今年4月14日国务院常务工作会议则认为：经济运行中突出问题是固定资产投资过快，
货币供应量偏高，信贷投放偏快，对外贸易结构性矛盾突出，强调要区别对待，有针对性地解决当前突出问题。另
外从信贷结构看，这些信贷基本都投向了经济增长所需要的领域。一季度M2增长达到了18%以上，虽然偏高，但
主要是外汇占款导致的，并非真实的信贷带动，并非经济实体中增长性的因素。因此，适度微调宏观政策是必要的，
但不宜大动干戈，出台严厉的调控措施的可能性不大。
　　从最近国家有关部门出台的一系列政策措施看，保持宏观政策的连续性和稳定性这一主旨依然，同时，各项政
策协调配合将进一步加强，政策措施将是一个系列，分类指导、区别对待的原则更加鲜明，政策本身将不单纯是限
制，重点放在了结构优化升级上，一方面控制产能的盲目扩张，淘汰落后产能；另一方面也推动企业并购重组和进
一步做强。另外，考虑到短期经济发展与长期持续发展之间的矛盾冲突，政策的着眼点更多地将放在可持续发展上。
基于这样的判断和分析，我们认为，目前我国的宏观调控政策体系实际已露出端倪，那就是：
　　政策调控将体现科学发展观
　　政策的着眼点更多的是放在产业结构调整和转变经济增长方式上，不是单纯地数量约束，更多地是关注经济增
长的质量，同时将区别对待，分类指导。
　　利用市场约束和资源约束增强“倒逼”机制
　　这些政策包括信贷、土地、环保、供电等政策与产业政策的协调配合，以及水电等差异化价格政策、出口税制
政策以及相应的行业政策等。综合运用多项手段，实现总量平衡和结构优化。
　　行政手段仍必不可少
　　目前，宏观政策的调控对象不仅包括市场主体，而且包括各级地方政府。这种特点决定了在宏观调控过程中在
坚持以经济和法律的手段为主的同时，将诉诸必要的行政手段。鉴于地方政府不规范行为并没有减少，本应逐步减
少的行政手段2006年仍然将扮演重要角色。
   宏观调控政策与制度建设结合更紧密
　　加强和完善宏观调控政策、措施，可以提高宏观调控的灵活性、有效性、前瞻性，但如果没有深化改革的配合，
没有完善的市场经济制度，那么宏观调控的有效性就将大打折扣。而制度的完善可以减少外部性和创造公平有效的
竞争环境，因此，可以预期，经济政策将融入制度建设之中，即，进一步深化改革，继续推进社会主义市场经济体
制的建立和完善，进一步发挥市场配置资源的作用。
　　供给、需求双向引导
　　在解决供给方面造成产能过剩问题的同时，注意从需求方面创造解决和防止出现这一问题的条件。认真调整收
入分配政策，积极调整投资与消费的比例关系，尽可能利用好现有生产能力。
　　利用信息引导预期
　　据悉，相关部门将研究建立产能过剩的客观评价体系，尽快建立判断产能过剩衡量指标和数据采集系统，并逐
步建立定期向社会披露相关信息的制度，以引导市场投资预期。
　　土地政策继续沿用
　　鉴于我国人均耕地面积由2004年的1.41亩进一步减少到2005年的1.4亩，我国耕地面积持续减少的趋势尚
未发生根本改变，预期“依法依规、从严从紧、有保有压、节约集约”的土地政策将延续下去。
  政 策调整可能产生的影响
    经济总量有一定影响但不会大
　　从政策取向看，强调的是坚持以科学发展观为统领，注重区别对待、分类指导，引导发挥好各方面发展的积极
性，实现经济既快又好地发展。而且出台的政策多是着力于结构优化方面，政策调整更注重保存内需的力量。金融
机构贷款利率增加0.27个百分点，也只会对边际贷款有所影响，比如，可贷可不贷的贷款就会选择不贷，但对整
体企业而言，实质性影响并不是很大。因此，对经济总量特别是近期经济总量的增长影响不会太大。
　　对结构优化有积极影响
　　从投资准入限制、信贷的窗口指导等方面展开政策措施，对不符合产业政策的行业减少贷款，对不符合节能环
保标准以及产能比较过剩的行业进行更多的限制，可以淘汰落后。同时通过加大对自主创新企业的扶持，可以加快
高新技术企业的发展，提高其经济比重，达到优化经济结构的目的。
　　对企业效益的影响
　　对过剩行业新增投资的调控在一定程度上可使行业中现有企业受益，同时，基础设施和制造业投资的持续高速
增长也有利于帮助消化上游行业的过剩产能，对企业特别是大企业可能是一个利好。比如对上市公司而言，由于其
技术水平相对领先，融资能力好于同行业中的非上市公司，政策调整可能反而能帮助其进一步拓展市场份额，提高
产业集中度。但对于那些位于限制行业的劣势企业而言，由于成本加大，企业市场份额萎缩，效益下滑明显。这样，
企业间的差距将进一步拉大。
　　对居民个人的影响
　　主要将体现在以下几个方面：一是贷款利率的提高，将提高超前消费（比如过分依赖贷款购房、投机）的成本，
进而从需求方面对相关行业产生影响。二是结构调整步伐的加快，一部分居民特别是一般性劳动力的就业压力会增
大。三是将部分改变一部分的资产结构，资金可能会流向资本市场或者是民间融资市场。