下一步宏观调控：结构重于总量
国家信息中心 胡少维
最新一轮紧缩型宏观调控迄今已经持续了近4年的时间，本次调控出现了许多新的特色，甚至出现了罕见的
“二次调控”，即2004年10月份国民经济曾经出现过见顶态势，其后一年多的时间里，政府的宏观调控基本上处
于观望状态，直到今年第一季度经济出现迅猛反弹，才再次加强了宏观调控力度。
经过中央各部门3个月的密集调控，7月份我国经济景气数据出现了明显的下降态势。其中，工业增加值同
比增长16.7%，增幅比上月回落2.8个百分点；城镇固定资产投资同比增长27.4%，比上月低6.3个百分点；CPI
月环比在连续2个月下滑之后，本月再次下降0.5个百分点。从表面看，今年7月的经济走势与2004年10月份诸
多类同之处。
此时，一个需要回答的问题就是：下一步宏观调控是进行“二次观望”？还是“将调控进行到底”？我们初
步分析的结论有两个：一是总量调控压力虽然有所减轻，但依然在高位运行，调控力度还不可明显放松；二是部分
结构调整（比如，能耗问题和一些产能过剩问题）压力不断加大，有可能成为下一步调控的重点。
总量与结构政策的融合，是转型国家
经济政策设计的一个重要原则
1.经济发展必须兼顾总量增长和结构优化
发展经济学家们在揭示许多发达国家及“新兴工业国”的发展过程时，都把人均GDP由800美元提高到3000
美元视为非常重要的经济发展阶段。有的把其称为高速增长阶段，有的把其称为横跨经济成长的起飞与向成熟推进
的阶段。这一阶段的特点是随着人均GDP的快速上升，需求结构将显著地由以满足温饱为中心的必需品消费阶段向
非必需品消费阶段转化，适应这种需求结构的变化，经济结构也将发生明显的变化。
目前，我国正处在这一发展阶段，面临着结构转型。只有根据需求结构的变化及时进行经济结构的调整，才能
推动持续的高速经济增长，在重要的战略机遇期全面建成小康社会。
2.在政府在结构调整中的作用不可忽视
在市场经济条件下，市场是资源配置的基本方式，但政府也具有不可替代的职能和作用。发达国家政府由于较
早地实现了工业化和现代化，现在都倾向于主要发挥市场机制本身的作用去解决产业结构演进中的各种矛盾，以市
场调节和市场配置资源为主，形成经济结构、产业的自我调整机制。尽管如此，政府依然重视运用产业政策及其财
政政策手段促进相关产业的发展，对结构调整具有重要的作用。
在后发国家，由于经济往往处于转型过程，市场机制并不完善，结构调整具有一定的社会性，市场无法确定其
长远发展方向，加之不完全竞争市场、外部性、外溢性等因素的存在，在结构调整过程中就必须充分发挥政府的主
导作用。政府一般需要根据国家社会、经济发展的战略性目标，对一些需要支持的重点产业和重点方向进行必要的
引导和支持，包括政策支持和财力支持，以加速结构转换进程。实践经验表明，没有一个国家的经济结构调整是完
全脱离政府而进行的。为了尽快地缩短与先进国家的差距，后发国家政府通过制订明确的结构目标和组织目标，采
取直接干预和间接干预相结合的手段，加快产业结构演进的过程，促使产业结构调整的实现。
宏观政策偏重结构,是解决当前
我国经济主要矛盾的客观要求
目前影响中国经济长期发展的问题主要是：
1.高增长并未带来高就业
经济学中的奥肯定律显示，经济增长与就业呈现正相关关系。但近年中国经济的发展却并未很好地验证这一定
律，甚至出现了偏离，即经济高增长没有带来高就业。事实上，从中国的GDP就业弹性系数的变化也可以看出，中
国吸收劳动力的能力是呈下降趋势的。上个世纪80年代我国的GDP就业弹性系数为0.303，90年代为0.104。本
世纪前5年就业弹性系数为0.105。中国的经济高增长没有带来高就业。究其原因，一是经济结构发生了变化，经
济结构逐渐地脱离劳动密集型产业进入资本密集型产业，相同资本带来的劳动就业的增长减少了。中国是一个人口
大国，就业问题显得更为突出，过去那种以经济增长促进就业的模式目前看已出现问题，说明经济增长的策略急需
调整了。
2.经济行为短期化与可持续发展矛盾突出
中国经济的短期化有多种表现，比如，各经济主体，包括地方政府、企业、银行和个人都有明显的短期化行为
特征。当前中国经济的短期化，已使基础资源出现了利用不善，并在一定程度上可能枯竭的危险信号。比如，地方
政府在现有的考核、激励和约束机制下，希望在任期内实现收益最大化，往往无视资源利用效率，最大限度地使用
基础资源。因此，在一届任期内，政府有内在动机把能够使用的土地、矿产等资源尽可能地用完，以取得短期内的
最大回报。而中长期目标的受益者往往是下一届甚至是下几届政府，而实施中长期可持续发展目标的人在任期内的
政绩上就不如短期化有效。这样的机制倒逼地方政府只顾当前利益。由此形成了各种经济利益主体，利用市场失灵
形成的便利，取得自身的好处。从局部看，经济利益主体的选择是无可厚非的，但从整体看，却与可持续发展是相
背的。
3.公平与效率之间的关系有待于协调
公平与效率是人类经济生活中的一对基本矛盾，兼顾了公平与效率最好的。一般而言，效率型政策更能促进经
济增长，而公平型政策则更有益于社会稳定。改革开放以来，我国经济政策的基本取向是“效率优先，兼顾公平”。
但目前看，改革收入分配制度、增加社会公平，已经到了不得不为的时候。近年来，民生问题和社会公平问题一直
是社会关注的热点。收入差距已经到了不解决不行的地步，现在已到了强调公平公正的时候。
应该承认，在分配差距尚未突破人们的承受限度之前，随着分配差距的扩大，其对经济效率的激励作用会逐渐
加强，主要表现为一种正效应。然而，一旦分配差距突破了人们的承受限度，随着分配差距的扩大，其对经济效率
的激励作用则会逐渐减弱，社会成员之间的内耗会大幅度增加，将主要表现为一种负效应。目前，在国家强调在科
学发展观的指导下构建和谐社会，强调社会稳定和社会发展，相应的，政策由效率型向公平型转变就成必然，真正
体现以人为本的原则。
4.结构不合理问题突出
当前中国经济结构的问题突出表现在产业结构不合理。长期以来，中国的经济政策取向偏重于工业规模的扩大
和总量的提高，忽视产业素质特别是企业的市场竞争力的提高，经济发展的高速度主要依靠高积累、高投资支撑，
由此造成了一系列产业结构问题，不仅生产结构不合理，产业组织结构也不合理，经济运行中长期存在高消耗、低
效益，高投入、低产出的恶性循环，另外，产业技术结构也不合理，科技进步在中国经济增长中的作用远远低于发
达国家。
5.经济增长模式亟需转变
目前，中国经济对出口和固定投资的依赖性过大，如果让这种趋势持续下去，中国增长模式的可持续性就会有
威胁。多年快速的出口增长已导致了严重的贸易磨擦并且加大了保护主义的风险。以工业生产为主导的增长模式的
外部矛盾越来越令人担忧。制造活动的无限制增长已导致了严重的环境恶化、工人安全问题和中国战略性原材料供
应链的瓶颈。近几年来，中国在全球多个大宗商品市场的需求比重大幅度上升，致使原材料价格猛涨并给许多企业
造成严重的成本压力。另外，以制造业主导的增长势头与中国就业压力大的现实也吻合。实际上，中国所需要的是
劳动密集型增长，而不是劳动节约型增长。我们认为，在贸易保护主义抬头和国内产能过剩风险上升的情况下，中
国资源密集型的增长模式已经走到了尽头，向消费主导型的增长模式转变已十分紧迫。
下一阶段经济结构调整的主要方向是
节能、环境友好、协调与可持续
“十一五”规划提出，推进产业结构调整和优化升级是转变经济增长方式、提高经济增长质量的重要途径和迫
切任务，并提出要立足优化产业结构来推动发展。新一轮结构调整的内容主要包括5方面：
1.促进产业结构的优化升级。重点是大力发展高新技术产业，用信息技术和先进实用技术改造和提高传统产业，
提高装备制造的水平，大力发展第三产业。加强宏观调控，避免盲目建设和低水平重复建设。加快淘汰落后的生产
能力。引导和支持企业提高技术水平和产业素质，降低资源、能源的消耗，建立和完善公正、规范、透明的行业的
准入制度，特别是建立严格的环境、水消耗、原材料消耗等方面的技术标准。
2.增强企业的自主创新能力。化解科技瓶颈和资源瓶颈的制约，改革单纯依靠资源资金的投入、靠劳动力成本
低支撑经济发展的局面，实现产业结构由高消耗向高效率、由粗加工向精加工转变。
3.加快推进企业重组，做大做强优势企业。即在注重中小企业发展的同时，推动中小企业与大企业形成分工合
作的关系，提高生产的水平，加快大型企业的发展，形成一批大的企业集团。
4.转变外贸的增长模式。改变出口产品档次低进口含量和附加值不高的状态，改变企业低价竞销出口秩序混乱
的问题。
5.坚持以市场为主导。充分发挥市场在资源配置中的基础作用，利用市场的约束和资源约束增强的倒逼体制，
充分利用市场的力量推动竞争，促进优胜劣汰。
具体到今年下半年，除了继续严把土地和信贷闸门，严格控制新上的项目，切实防止固定资产投资的反弹，以
控制总量膨胀之外，结构调整的政策措施主要包括以下几个方面。
1.继续控制产能过剩行业的投资 针对近一时期煤化工产业电石和焦炭等产品严重过剩的问题，国家发展改革
委发布了《关于加强煤化工项目建设管理促进产业健康发展的通知》。与此同时，政府在处理内蒙古新丰电厂事件
过程中再次重申，对不符合国家产业政策、环保、土地等规定要求的项目，要坚持原则，严格把关，不予核准。对
违规建设项目，要及时予以纠正。
2.进一步完善和落实房地产市场的调控 《国家税务总局关于个人住房转让所得征收个人所得税有关问题的通
知》在各地已经开始得到贯彻执行。《土地出让金收支管理办法》，和《城镇廉租住房档案管理办法》也陆续出台。
3.敦促各地抓紧落实节能工作 8月23日，国务院发布了关于加强节能工作的决定，要求发展改革委会同有
关部门抓紧制定《节能产品目录》。另外，决定还提出，需要研究在生产和消费环节中的节能税收政策和技术改造
的融资政策。与此同时，各地开始纷纷将节能指标层层分解，并陆续建立起有关数据统计和信息发布制度。
4.加大环境资源保护力度 国家环保总局、科技部、信息产业部、商务部联合发布了《废弃家用电器与电子产
品污染防治技术政策》，用以促进再制造业的发展和环境保护。建设部提出力争年内所有城镇征污水处理费，根据
“谁用水谁污染谁付费”的原则，普通居民与工业企业用水都要收取污染处理费。其中，工业污水或将根据污染程
度不同，收取差距可能高达2至3倍费用。与此同时，政府继续整顿和规范矿产资源开发秩序，合理划分中央和地
方管理权限，完善矿产资源有偿使用制度，完善矿产资源开发利益分配机制，矿业权有偿使用的收入要更多地向地
方、向基层、向农村、向社会事业倾斜，建立矿山安全生产、环境保护和生态恢复等补偿机制。
5.利用外资将从追求数量走向注重质量 7月24日，建设部等6部委联合发布了《关于规范房地产市场外资
准入和管理的意见》。该意见从市场准入、经营管理、机构和个人购房以及落实监管4个方面对外资投资我国的房
地产市场制定了新的规定。中国银监会修订了《外资银行管理条例》，外资银行参与人民币零售业务的门槛将大幅
提高。有迹象表明，经过了将近半年的调研和修订工作之后，备受关注的两税合并方案有可能在10月份进入全国
人大初审。
6.进一步发挥关税的宏观调控作用 在进口方面，利用税收优惠政策大力鼓励能源、资源性产品进口，缓解国
内市场能源与资源紧张局势；鼓励先进的农业生产设备、种子、种苗进口，为社会主义新农村建设作出贡献。在出
口方面，利用出口关税杠杆进一步限制高污染、高能耗、资源性产品的出口，刺激国内企业进行替代能源的研究与
开发。同时，在进出口两方面则都需要建立有利于科学研究和自主创新的税收政策体系。
这种宏观调控体系的变化说明中央对宏观调控越来越重视，同时也说明宏观调控的难度越来越大，任何一个
调控目标的实现，往往都需要几个部门的多方配合才能完成。
促进经济结构调整的政策建议
1.大力培育市场经济的微观基础
产业结构协调过程中面临的资源配置问题只有通过市场机制才能解决。既然在市场经济中产业结构具有自我调
整的能力，政府的作用就是完善这一自我调整功能，并为产业结构调整创造良好的微观经济环境，最终达到改善产
业结构的目的。因此，中国实现市场结构趋于完善的一个重要任务就是加大力度培育中国市场经济的微观基础，营
造促进产业结构合理化和高级化的微观经济环境，为此，一是提高市场竞争程度，同时制止垄断行为与其他非法勾
当；二是消除生产要素流动的障碍；三是健全市场制度，其中最突出地体现在金融市场上；四是谋求社会公正。
2.逐步改革和完善宏观调控体系
宏观调控多元化现象的出现必然会加大政策成本，而影响其效率。我们认为，在逐步调整宏观政策的同时，宏
观调控体系也必须逐步加以改革和调整，以免“政出多门”和“九龙治水”的弊端再次出现。政府应重新对各部门
所承担调控职能进行梳理，对一些职能或职能部门进行合并，同时强化综合部门的协同职能，从机制上减少各部门
相互消耗、政策相互抵触的可能，从而降低政策制订和执行成本，提高政策的时效和实效。
3.转变政府职能
从当前中国经济看，无论是内外经济失衡，还是投资增长过快、货币和贷款投放过多，抑或是住房供给结构不
合理和房价上涨过快，其制度根源在于地方政府之间无序竞争加剧。因为在这些问题的背后，我们都可以看到政府
那只闲不住的手在活动。在这样的情况下，宏观政策是低效的甚至是无效的。因此，必须转变政府职能，解决政府
制度安排和政府工作方针中的问题，合理界定和限制政府和官员权力，规范和约束政府和官员行为，建立更加合理
的选拔和任用政府官员的制度与方法，改变对政府和官员进行监督和考核的方法。
4.培育适合产业结构合理化和高级化的宏观经济环境
产业结构的合理化与高级化发展过程中，除了适宜的微观经济环境之外，还必须营造一个适宜的宏观经济环境。
在这方面，可以通过运用财政、货币政策在宏观领域对经济活动进行监督、管理和调控来实现。即，通过调节社会
总需求，达到“熨平”经济周期的目的，使宏观经济的运行趋于稳定。
5.加快生产要素流动
如果只有产品市场的自由竞争而没有生产要素市场的配套，那么市场机制促进产业结构自身的调整优化是办不
到的。只要有产品的自由流动，就需要生产要素的自由流动。通过要素的自由流动使资源在各个产业部门得到合理
配置，从而使产业结构优化目标得以实现。要素流动最突出的问题体现在劳动力要素上。随着经济的发展，劳动力
的流动性不仅受工资的影响，而且还要受劳动力本身素质的影响。