视点
从RED出台看我国生物燃料政策的缺失
□ 华 悦
力排众议 欧盟RED指令出台
2009年5月，欧洲《可再生能源指令》（RED）正式开始生效，规定了生物燃料使用的强制性目标：“在2020
年间，每个成员国应确保国内交通用途的可再生能源消耗量，至少要占总交通能源消耗量的一成。”欧盟各成员国
必须在指令生效后的18个月内制定本国的生物燃料相关法规，并明确逐年增长的消耗量目标，从而使欧盟整体能
够达到RED指令所要求的2020年消耗量目标。
RED指令能够顺利的定案，的确很不容易，除了制定政策的程序复杂，它还必须面对舆论的压力。欧盟任何政
策的制定，不仅要坚持严守政策原则的初衷，还必须兼顾各成员国的利益，而且还要公布草拟本，公开征集各界人
士如各利益集团、非政府组织、学者、大众等的意见，然后再进行评估与修改，才能在欧盟议会、欧洲理事会等决
策机构里做最后的讨论与通过。
另外，RED指令的草拟时间适逢2008年全球金融风暴前夕，油价物价皆史无前列的高涨，生不逢时地面对外
界排山倒海的抨击。生物燃料一夜之间竟成为粮油价格暴涨的主因，被指责为第三世界老百姓饥饿、热带雨林剧减
的罪魁祸首。权威学术刊物、国际粮食与金融组织皆有发表报告和出示数据，试图证明粮油价格暴涨与生物燃料的
发展相关，并进一步怀疑应用生物燃料是否真的能减少二氧化碳的排放。大众媒体也为质疑呼声推波助澜，使本来
被认为是绿色能源的生物燃料，在短短的时间内成为过街老鼠，失掉广大欧洲民众的支持。
不过，时至今日，已经有一些新的报告和数据回击了这些负面看法。如欧美一些组织谴责巴西生产的燃料乙醇，
认为巴西大量种植甘蔗来生产乙醇间接导致了亚马逊热带雨林的破坏，而世界权威环保组织WWF在2009年8月发
表了一份报告，论证了两者并没有关联。现在全球金融风暴后事过境迁，在生物燃料的生产并没有减少之下，粮油
价格普遍面临巨大的下跌压力，从而也证实还有其他更主要的因素在影响其价格。例如，在今年年初泰国的木薯、
玉米与大米的需求突然消失，市场囤货过多，价格暴跌。即使是在泰国政府介入市场，大量收购原农产品的情况下，
也无补于事，因此农民怨声四起，进而走上街头示威。再如，2009年8月的世界糖价高涨，主要还是因为印度糖
业政策的弊端与巴西过早的雨季影响收成。另外，原油与商品价格暴涨暴跌之非寻常现象已经引起欧美政府与广大
人民的注意，争论的焦点从基本供需失衡的经济原理，转移到期货市场的投机行为。现在欧美各国政府也正致力于
探讨要如何牵制商品期货市场的投机行为。
当然，孰是孰非还言之过早。然而，欧盟面对种种分歧，仍然能够果断地坚持生物燃料使用的强制性目标，实
属明智之举。在这种明确的目标之下，投资者的风险大幅降低，市场也因而能够比较正常的运作。
望市兴叹 国内产业千呼万唤待政策春风
相形之下，国内对生物燃料的质疑声远比国际市场小得多，政策的制定程序也不会繁琐过欧盟，但一些事关生
物燃料推广应用的法规细则却迟迟未出台，众多生物燃料生产企业在种种支持条款下诞生后因入市无门而发展停
滞。
国家可再生能源法、节约能源法等政策明确支持开发和利用新能源、可再生能源；《成品油市场管理办法》将
乙醇汽油、生物柴油等替代燃料纳入成品油市场管理范畴，实行统筹管理；《生物能源和生物化工原料基地补助资
金管理暂行办法》、《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》等政策为生物燃料提供财税方面的支持。但
至今，仅仅燃料乙醇有了国家标准并在市场上推广应用，而生物柴油仅有一个2007年发布的BD100国家标准，更
具现实意义的B5和B10仍未出台，其他一些指导生物柴油进入正常流通渠道的政策更不见启动。所以，虽有方向
性政策强力支持，但缺乏实际可操作的入市政策条例，生物柴油仍只能“望市兴叹”。
当然，这也看出国家对发展新兴生物燃料的慎重，而且从另一个角度刹住了中国产业市场上常见的盲目上马之
风——经过原料竞争、油价下跌、入市艰难等一系列考验，一大批跟风而上的生物柴油企业退出了市场。大浪淘沙
之后，坚持下来的是原料有保障、技术可靠、产品质量过关的企业，行业也逐渐进入理性发展的道路。如江苏省从
2002年开始在国家有关政策的鼓舞下，一大批民营企业开始投资生物柴油项目，2006年全省已有20余家企业，规
划总能力近200万t/a。经过两年的结构性调整后，截至2008年底江苏省仅剩5家生产企业，生物柴油总能力为
39万t/a。
但时至今日，政府对生物柴油行业的监管、扶持依然滞后，使那些生存下来的生物柴油企业举步维艰，甚至到
了生死攸关的十字路口：①B5、B10生物柴油调合标准没有出台，生物柴油企业即使产品质量达到BD100国家标准
也无法进入市场；②国家对酸化油和地沟油缺乏监管和立法，导致竞争失秩；③根据现行政策，进口棕榈油需缴纳
9%的关税，销售1L生物柴油要缴纳0.8元消费税，加重了企业的生存负担；④国家对农、林业与生物能源企业合
作建立生物能源原料基地尚无明确政策，使有意建立原料基地的企业无法可依。长此以往，这一萌芽不久的新生行
业恐怕就要夭折在摇篮中了。
为此，建议国家能源局通过对全国生物柴油生产现状，包括工艺技术、原料落实、装置规模、产品质量等进行
全面调查后尽快制定生物柴油发展规划和市场准入条例：首先，尽快出台B5、B10生物柴油调合标准，对产品达到
BD100国家标准的产品准入市场销售，包括出口到港澳地区和欧美国家，并选择合适的地点进行区域应用示范，为
生物柴油全面进入市场铺路；其次，尽快对地沟油立法、监管，对采用酸化油、地沟油的企业给予财税补贴，减免
生物柴油的消费税，对用以生产生物柴油的进口棕榈油实施零关税；再者，尽快出台鼓励农、林业与生物柴油企业
合作建立种植生物柴油原料基地的财税扶持政策。通过明确的政策，为生物柴油企业注入活力，推动整个行业进入
健康、可持续的发展轨道。