2010年6月23日，国家发展和改革委员会、国家能源局、财政部、国家税务总局和国家海洋局（“颁布机关”）
联合制定《海上油气生产设施废弃处置管理暂行规定》（“弃置规定”）。颁布机关以通知的形式，向中国三大国有油
气公司，即中石油、中石化、中海油及颁布机关的各下属单位发布弃置规定，以“加强海上油气生产设施废弃处置
的管理和监督”。
　　该新规定有哪些值得注意的细节内容？弃置规定发布后可能带来哪些影响？美国众达律师事务所中国能源组律
师就此共同撰文为我们一一解读。
　　
解读中国
《海上油气生产设施废弃处置管理暂行规定》
   《海上油气生产设施废弃处置管理暂行规定》主要涉及外国在华投资石油合同中的海上油气生产设施的废弃处
置，但是也可以作为单纯国内海上油气田作业的指导。这是中国政府首次颁布全面的弃置规定。弃置规定最重要的
影响是要求海上油气田的所有投资方，包括国家石油公司和外国合同者，都必须按月将弃置费存入中国境内银行。
    弃置规定
    弃置规定给海上设施的规划、筹资和废弃处置提供了一个全面的框架。
    a. 废弃处置方案
    弃置规定要求作业者在开发油气田之前必须准备“设施废弃处置预备方案”（“预备方案”），同时要根据石油合
同编制并提交总体开发方案（“总体开发方案”）。预备方案必须包括弃置费估算、弃置费筹措方法和进行实际弃置作
业的方案等内容。对于2010年6月23日之前已经进行商业开发的油气田，作业者必须在弃置规定实施之日起的两
年内，补充编制设施废弃处置预备方案。弃置规定要求所有的预备方案应当同时报送国家能源局、财政部和国家税
务总局，但是没有提供关于预备方案的审批或该审批如何与总体开发方案审批关联的任何指导。预备方案提交之后，
作业者可以在投产头三年后修改预备方案。实际弃置作业开始之前，作业者必须编制“设施废弃处置实施方案”（“实
施方案”），该方案须包括与安全防护措施、作业步骤、费用预算和监测相关的更多具体细节。
    b. 弃置费的计提和筹措
    对弃置规定实施后进入商业生产的海上油气田而言，弃置费自商业生产的次月开始计提。对弃置规定实施前已
进入商业生产的海上油气田而言，弃置费自预备方案获得相关部门备案的次月起计提。弃置规定规定作业者可以选
择弃置费计提方法，即可以是产量法或年限平均法分月计提，但是计提方式确定后不得变更，尽管弃置义务的估算
似乎可以调低。
    重要的是，现在要求投资者按月将当月计提的弃置费存入中国境内银行，但是规定没有明确账户所有人。此前
要求作业者计提（预提）弃置费，但是没有要求实际预提资金。每月计提的弃置费必须存入中国境内银行，由石油
合同指定的联合管理委员会（“联合管委会”）监督管理。此外，这些账户要接受国家能源局和财政部的监督，尽管
尚不清楚政府部门将如何监管这些账户，也不清楚这些政府部门将在这方面拥有多大权力。弃置规定规定已提取并
存入专用账户的弃置费不因对弃置义务进行复核而退还投资者，超过应提部分可抵减以后年度应提弃置费。
    弃置规定规定，当存入银行账户的弃置费不足以承担相应的弃置义务时，不足部分应当由所有投资者在商业生
产结束时按石油合同的参与权益比例一次性补提。当存入银行账户的弃置费超过承担的弃置义务时，节余部分应按
参与权益比例返还给投资者。  
    当生产期结束油气田的合同到期，国家石油公司决定自己继续生产，国家石油公司和外国合同者应共同聘请独
立第三方评估油气田剩余经济可采储量和弃置费。评估完成之后，国家石油公司和外国合同者须签订协议，确认剩
余经济可采储量的评估结果，明确约定各自弃置责任和承担弃置费的义务。弃置规定没有给出选择第三方中介机构
的标准，似乎把这个问题留给了协议双方去解决。外国合同者退出中国之前须结清相应弃置费。国家石油公司收购
一处油气田时，需支付超出弃置资金的任何计划外弃置费用。
    c. 弃置费管理
    弃置规定规定，海上油气田的所有投资者，包括国家石油公司和外国合同者，要按照石油合同明确的投资者参
与权益的比例承担弃置海上设施的责任和义务。作业者应当根据实施方案的要求，编制弃置费使用计划（“使用计
划”）。使用计划应提交国家石油公司和外国合同者审查；然而，弃置规定没有明确使用计划是否需要由某个特定部
门或机关专门批准。预计今后的实施细则将解决这个问题。实施设施废弃处置时，作业者应根据使用计划从存款账
户中调拨弃置费用。按照弃置规定的规定，尚不清楚作业者是否可以进一步修改使用计划以及如何修改，也不清楚
其他参与者（包括国家石油公司）不同意作业者提出的修改意见时可能产生的影响。我们认为联合管委会将是讨论
这个问题的场所。

    弃置规定的可能影响
    表面上看，弃置规定将对以外国合同者身份参与中国海上作业的国际油气公司产生意义重大的影响。一些合同
者或许认为，弃置规定修改了他们的石油合同条款，或与之冲突，因为规定适用于规定实施之前即存在的合同。但
是，中国的石油合同往往包括一条涉及新法规影响的经济稳定条款，根据弃置规定为弃置费筹资的要求，不见得会
对石油合同中外国合同者的经济利益产生实质影响。所以说，外国合同者很难通过援引石油合同中的经济稳定条款，
来支持其观点。
    而更成问题的一个事实是，该规定不能解决影响外国合同者的很多重要问题，尤其是外国合同者是作业者的情
况。正如上所说，弃置规定最重要的影响是引入了要求海上油气田的国家石油公司和外国合同者开设一个弃置费银
行账户并按月存入费用的规定。过去，会计规则要求中国海上油气田的国家石油公司和外国合同者在其账内为弃置
费计提准备金作为一项或有负债。尽管不存在要求作业者设立弃置费资金的规定，但作为一种好的做法可能已经设
立了这类资金。对于2010年6月之前已经计提的弃置费资金，如何按照弃置规定进行处理尚不清楚。
    另外一个不确定因素涉及费用回收。尽管弃置规定规定了弃置费可以回收的一般性条款，但是由于没有规定费
用回收权利和方式的详细条款，这可能会成为外国合同者关心的问题，因为他们还得管理新的月缴费义务对现金流
的影响。
    规定也没有明确弃置的实际义务。尽管废弃作业开始时所有生产设施都将归国家石油公司拥有，弃置规定似乎
要求作业者负责开展废弃作业。如果在生产结束时作业者是外国公司，则会产生问题。
    弃置规定首次在中国确立了弃置的新框架。预计随着弃置规定实施经验的积累，会出台更多规定或方针来明确
或填补这些新规定中不可避免产生的空白，尤其是那些规范海上设施弃置这么复杂的领域的规定。到时，外国合同
者的问题和顾虑才能在预备方案中得到最充分解决。