客观认识形势，着力改善环境质量
■ 环境保护部环境规划院副院长 吴舜泽
“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决战时期，也是深化创新发展、协同发展及绿色发展的重要时期，环境保护既要着力解决自身容量超载、质量较差、区域分异加大、百姓诉求强烈等难题，也要应对工业化城镇化发展、结构调整及资源能源消耗等外部条件的新变化、新转折，需要坚持战略思维，瞄准问题，突出重点，转变方式，统筹谋划“十三五”环境保护任务与政策。
一、“十三五”期间环境保护形势：容量超载、稳中趋好、质量仍差、区域分异
稳中趋好 近年来我国污染治理力度前所未有，进程加速推进，主要污染物减排成效明显，部分地区环境质量有所改善，空气质量恶化趋势得到遏制、初见成效，劣V类断面减少，大江大河水质总体改善。如图1所示，2014年，京津冀、长三角、珠三角三个重点地区PM2.5浓度同比分别下降了12.3%、10.4%、10.6%，劣V类断面比例由2010年的15.6%占比下降至2014年的9.2%。
容量超载 在长期粗放的发展模式下，化学需氧量、氨氮排放量是环境容量的1.6倍、5.6倍，约1/3河道超载，污染长期累积，已超过或逼近承载上限，脆弱性、风险性明显加大，环境质量改善复杂性、艰巨性前所未有，已成为全面建成小康社会的瓶颈和短板，环境质量等公共服务供需矛盾上升成为现阶段社会主要矛盾的最突出表现形式。
质量仍差 2014年，全国空气质量达标城市仅占8.1%，京津冀地区PM2.5年均值严重超标。
区域分异大 我国区域间工业化发展进程的差异，直接影响地区间资源能源消耗、污染排放及环境质量改善进程。目前我国东部地区已经进入工业化后期，其中2个直辖市已跨入后工业化阶段，中部和西部总体上处于工业化中期，西部5省仍处于工业化中期的前半阶段，预期中、西部基本完成工业化大约在2021年、2023年。此外，能源结构的差异也是影响空气质量的重要因素，这也是煤炭占比50%左右的珠三角地区空气质量好于京津冀的重要原因之一。因此，不同区域、不同城市、不同流域的环境问题存在很大差别，环境容量超载幅度也相差较大，环境质量的改善的步伐不可能“齐步走”，全国的环境质量不可能同步达标。区域环境经济分异为“十三五”制定差异化、精细化的环境管理政策带来较大的挑战。
因此，“十三五”期间，我国环境保护仍处于战略相持期。经过努力，我国工业化、城镇化快速发展过程中的一些环境问题得到一定程度的解决，环境质量全面恶化的阶段已经过去，一段时期以来治理成效显现，近期环境质量有所好转，积极因素在积累，但尚未恢复到上世纪90年代水平，也未能使我国环境状况整体明显好转。
二、环境国情：我国环境质量短期内难以赶追发达国家
首先，预计到2020年，我国与发达国家历史同期差距仍明显，环境质量追平可能性不大。
我国压缩型工业化进程造成经济发展进度快于环境治理，当前与美国、德国历史同期相比，我国环境质量改善进度约滞后于经济发展进度20年左右。在城镇化率增长变化不大、二产占比变化不明显，但人均GDP增长较快的情况下，从开始大规模治理到污染物排放量实现大幅削减，发达国家基本用了20～25年的时间将污染物排放量从峰值削减了一半。发达国家在达到工业化后期阶段之前也是面临严重的环境问题，二氧化硫的峰值年份多在60年代末70年代初（相当于我国2010年经济水平）。达到峰值后，美国和英国用了25年使污染物排放总量降低了50%左右。氮氧化物排放总量在80年代末90年代初达到峰值后，美国用18年削减了56%，英国用21年削减了64%，欧洲用24年削减了46.2%，日本用12年削减了24.2%。颗粒物削减方面，欧洲1990～2012年22年间PM10排放总量总体下降了40%左右。
随着污染物排放总量的削减，污染物浓度进入下降通道，达到环境质量全面改善需20～30年时间。美国、英国、法国等国家1990～2010年20年间PM10、PM2.5浓度均下降了35%～50%。莱茵河从1970年水质、水生态最差的状况开始治理，用30年时间才恢复到1900年水平。琵琶湖用35年时间由Ⅲ～Ⅳ类水质恢复到Ⅱ类，且80～90年代频发的蓝藻水华得到了有效控制。日本霞浦湖历经30多年、德国波登湖历经26年治理，尽管生态现状仍不尽乐观，但基本达到公众可接受水平之上。
以德国鲁尔区为例，1970年左右其二产占比、颗粒物浓度与我国目前基本类似，按照其最快的五年下降25%的削减比例，2020年全国PM10平均浓度可能达到78ug/m3，PM2.5浓度可能达到46ug/m3，仍不满足达标要求。预期2030年可将空气治理至接近达标水平， 城市黑臭水体可基本消除。此时我国的环境质量相当于美国、德国1970年代左右的水平。
其次，我国经济社会发展阶段的特征规律决定了环境质量全面改善需要久久为功。
我国正处于工业化后期向基本实现工业化阶段转型，城镇化正处于快速、粗放城镇化向存量城镇化、绿色城镇化转型，经济社会发展进入新常态，环境保护必须基于这种经济社会发展的阶段性固有特征开展工作。与其他发达国家相比，我国经济增长速度高、经济总量大、污染物增量大，工业化转段过程中的经济社会发展梯度带来环境治理难度。因此，我国城镇化进程滞后于工业化并将持续到2030年，能源结构中的“高煤”特点短期难以改变。
国际经验证明，环境质量的全面改善必须以污染物排放量持续稳定下降为基础，污染物排放量持续稳定下降必须以资源能源消费量大幅度下降为前提，资源能源消费量大幅度下降必须以发展方式实质性转型为根本。我国自2006年起实施主要污染物排放总量控制，取得了阶段性成果，但主要污染物排放量仍处于2000万吨左右的高位，细颗粒物、臭氧、总磷超标等问题仍然严峻，尤其是区域环境问题不均衡性、多样化、复杂性突出。因此，“十三五”期间，我国处在资源环境瓶颈约束和发展矛盾最尖锐期，环境质量改善只能分区域、分步骤，“十三五”期间经努力环境质量可望明显改善，但无法全面达标、无法追平国际先进水平。
三、适应全面建成小康社会的环境目标要求
“十三五”规划与其他五年规划的最大不同之处，就在于2020年全面小康的战略节点已经定性确定了环境要求。辩证来看，全面建成小康社会的环境要求具有以下几个特征：
一是全面小康环境要求核心是质量要求。十八大报告提出的2020年全面建成小康社会的目标中，包含主要污染物排放总量显著减少、人居环境明显改善、生态系统稳定性增强等与环保直接相关的目标。但2020年的环境质量不可能全面达标，且随着公众对环保的关注度高，对生态产品供给的需求在持续增强，因此环境质量改善也是全面小康社会难度最大的任务。习近平总书记在2014年指出“小康全面不全面、生态环境质量是关键”，说的也是这个道理。需要紧紧扭住环境质量牛鼻子，找准切入点，提高针对性，让社会公众有环境质量改善的获得感。
二是全面小康环境要求是阶段性要求。“十三五”期间仍然处于城镇化、工业化快速发展、环境压力持续增长、环境资源持续超载、环境问题集中高发期，环境质量有望总体改善，但难以全面达标。预计要到2030年，才能实现城市空气质量、水环境功能区达标。从这个意义上讲，全面小康的“全面”指的是在实现小康社会进程中生态环境不缺项、群体能基本覆盖，这并不意味着经济、社会、环境完全平衡，环境目标值的确定需要考虑“三可”，即生态环境可达、经济技术可行、人民群众可接受，不宜不切实际地攀高。
三是小康环境要求是底线型评价标准。由于区域经济社会发展、环境资源禀赋差异明显、分异加大导致的不具备全国同步、全员、平等达标的客观条件限制，小康环境保护的重点是补足环境质量的“短板”，类似于基本公共服务均等化、脱贫等的阶段性基线，需要将此类问题控制在较低、社会能接受的水平，但实际上全国不少区域质量目标应高于此。环境目标按照“底线倒逼”的原则设置，重在兜底、保基本，不能作为总体性和平均性规划目标指标要求，不是全国统一尺度的环境质量标准达标的情况。
四是小康的环境要求反映群众呼声，具有民生导向。在环境权益观增强、参与范围扩大、违法行为社会监督成为新常态的社会形势下，如何在生态环境质量未全面达标的情况下极大地增加社会公众的环境满意度是小康目标设置的重要考量因素。建议小康指标选取从“好”“坏”两头，以群众看得见、可感知、能接受的方式呼应并解决生活环境质量改善状况。“好”的方面反映全国人民群众生活环境质量的基本水平，如城市空气质量优良率、饮用水源地安全等指标，类似于全国人均收入或者人均GDP的总体性指标；“坏”的方面是老百姓反映强烈的环境问题的控制水平，如劣Ⅴ类断面比例、城市黑臭河流的比例、重污染天气天数比例等指标，类似于全国贫困人口数量的底线型控制指标。经济发展不能完全消除部分人口贫困，环境保护也难以彻底消除部分河流黑臭和重污染天气，但需要将此类问题控制在较低、社会能接受的水平。
四、“十三五”环境保护的任务重点与方向
“十三五”期间，环境保护应该优化调整环境保护管理方式。根据我国工业化、城镇化发展情况，我们把中国环境宏观中长期战略分为“三步走”（见图2）：到2020年，环境保护以环境质量改善为主线，实施总量、质量双控，力图改善环境质量；到2030年，水、大气基本实现达标，环境风险、人体健康得到保障；2050年，实现生态系统平衡与良性循环。
“十三五”期间，应着力抓好五个重点方向：
第一，坚持并固化三个“十条”核心思想，将质量改善作为“十三五”首要任务、主线。将环境质量改善作为环境保护的出发点和落脚点，抓好大气、水和土壤三大要素的“好差两头”的环境质量改善工作，强化环境质量监测、评估、监督和考核，以城市和控制单元质量目标清单管理为抓手，着力解决群众身边的环境问题，确保环境优良地区环境质量不退化、不降级，污染严重的地区环境质量明显改善。
第二，治污减排——坚持、丰富、优化、完善总量控制的思路。进行行业化、系统性、精细化的治污减排全过程管理、协同治污，在严控污染物新增量的同时更多地削减存量，在突出质量改善导向的同时更多地抓实区域性、行业性总量控制，在夯实基础、强化国家统一要求的同时更多地抓好工业、生活、农业、交通源的差异化精细化管理，与时空规律相结合，精准发力，力求有效管控所有污染源，有效改善环境质量。
第三，生态保护——生态文明建设主阵地。突出空间管控的基础性作用，抓好统一规划、统一考核评估“一头一尾”工作，强化不同领域、不同部门生态环境保护的协同增效作用，推动生态保护从单要素保护向“优化生态系统结构、协调生态系统过程、提升生态服务功能”的生态系统管理方式转变，构筑国家生态安全屏障。
第四，风险管控——从突发环境事件拓展到常态化环境管理。以“融入”和“联动”为理念，将环境风险管控措施“嵌套”到常规环境监管体系，“防”“控”并重，以核与辐射、重金属、危险废物、危险化学品等领域为重点，基本形成多元高效、点线面结合的全过程环境风险防控网络，将环境风险管控到与经济社会发展阶段相适应的可接受水平。以落实企业主体与政府监管责任为方向，推动环境风险防控由事后应急管理向全过程管控转变，实现事前严防严控、事中响应、事后追责赔偿。
实现的重点在于落实企事业单位主体责任，即建立以排污许可为核心的污染防治管理体系；明确企事业单位法律义务，强化企事业单位环境法律责任的追究与落实；以信息公开、信用评价等手段促进企事业单位社会责任的承担；通过完善企事业单位环境激励机制，树立环境保护标杆。
“十三五”期间，针对化学物质管理方面，在提升管理基础能力、降低化工行业聚集区风险、重点行业全过程监管等方面提出了特别要求。特别是在“水十条”22和26款中，具体部署了清洁健康内容，包括化学物质监测能力及环境风险防控技术支撑能力建设；评估环境与健康风险，公布优先控制化学品名录，对高风险的实施严格限制、并逐步淘汰；完成环境激素类化学品生产使用情况调查、监控评估水源地、农产品种植区、水产品集中养殖区发现，实现环境激素类化学品淘汰、限制、替代；依法规范、限制使用抗生素等。
第五，制度政策建设主线——两手发力，多元共治。加快建立生态文明制度，重点突破体制机制障碍，环境法治与市场驱动并举，重点抓好政府和企业责任，充分发挥社会治理作用，标本兼治，着力构建国家调控、政府有为、企业负责、社会监督、市场有效的环境“良治”。