细化法规要求  多方协同应对

——关于目前固废/危废处置面临的困境及建议

■ 中国石油和化学工业联合会国际交流和外企委员会副秘书长  朱良伟

　　新《环保法》的生效实施，强化了企业污染防治的责任，加大了对环境违法行为的法律制裁。石油化工行业是危废排放大户，目前在固废/危废处置领域遭遇到了很大的困难，且这一问题日趋严峻，许多企业在履行环保责任时面临着政策缺乏实施细则、供需关系发生逆转、跨省转移审批周期长等许多无奈。因此，笔者建议相关部门出台适合中国国情的管理指南和技术标准；提倡政府积极主导，园区和企业积极参与的形式；注重新技术的开发和跨界合作。

石化行业危废产生占四成

　　危险废物主要来源于化工、炼油、采矿、金属制品、医药等行业，以及日常生活过程中。《国家危险废物名录》将危险废物分为47大类、544种。2013年，我国危险废物产生量为3157万吨，其中石油加工与化学原料及化学制品制造业危废产生量约占40%，是名副其实的大户。特别是农药、染料等精细化工行业产生的大量高浓度母液、危险废渣等，一旦处理不当，极易造成严重后果。

　　近年来，危险废物非法转移、倾倒和利用处置不当事件频发，严重威胁了生态环境安全和人民群众的健康。《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中明确提出，非法排放、倾倒、处置危险废物3吨以上的行为将被认定为严重污染环境，企业负责人可能因污染环境罪被追究刑事责任。有一批业内企业由于危废处置不当遭受到了严厉的处罚。其实，很多企业并非不愿合规处理危险废物，而是大量堆放的危险废物找不到合适的出路，企业左右为难。

法规实施遭拦路虎

供需逆转导致困境

　　通过调研发现，当前企业面临的问题和企业的建议及诉求主要包括以下几个方面：

　　1. 相关法律法规实施中出现的问题

　　目前主要相关法规为：《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《国家危险废物名录》（以下简称《名录》）。凡列入《名录》的固废均视为危废，需由有“危险废物经营许可证”的单位处置。具体实施中企业碰到以下问题:

　　1)为避免遗漏，《名录》对部分危险废物产生源和危险物质采用了较为宽泛的定义，有些仅按照所属行业划分，这难免将一些不具有危险特性的固体废物纳入其中，存在一刀切的现象。而根据现有《名录》及相关规定，只有在《名录》中标有“*”的危废才可接受固废鉴定，其他列入《名录》中的危废则完全没有机会被证明其非危险属性。例如：某涂料企业废水处理过程中絮凝的树脂，年产量600吨，按其产生源头和行业，被归为危废。但同类固废在欧美国家却归为一般固废。该企业委托有资质的机构进行测试，结果表明不具有GB5085.7-2007《危险废物鉴别标准-通则》 （以下简称《通则》）中描述的危险特性。由于这类危废在《名录》中不带有“*”号，当地固废中心不接受重新鉴定。

　　2)根据《通则》，凡列入《名录》的均属于危险废物，无需进行危险特性鉴别；根据现行《名录》，标有“*”的危废可被重新鉴别。上述规定虽有不一致之处，但对那些无实质性危险特性却未标有“*”的固废，均无合适的鉴别流程，从而导致误判，加剧了供需矛盾，使这类固废难以被综合利用。

　　3)关于对标有“*”危废的鉴定规定的解读，不同地方的行政管理部门的理解和操作并不完全一致，鉴定的流程和操作规则也不明确。致使实际情况下很多企业无法完成鉴定程序，完成一个鉴别流程少则半年，多则一年以上。

　　4)流通环节产生的固废，其本身的危害特性明晰，不同于生产过程产生的固废，在废弃之前是正常的产品，且已按国家法规和标准进行了危害性分类，有明确的GHS分类。对这类固废，依照《名录》进行分类缺少科学性，还可能由于分类过于简单粗略对后续处置产生潜在危害。 这类问题包括：因报废、过期以及客户退货的化工产品；很多无GHS分类的（即无危害特性）的废弃化工产品；沾染了以上这些产品的包装材料。

　　5)转移危废须有转移联单，该联单须经移出地和接收地环保部门双方同意，方可转移该危险废物。在供需关系紧张的情况下跨省/市转移基本无可能。这对于一些不具有危废处置能力的偏远地区挑战更大，而擅自处置将面临法律处罚。

　　2. 供需关系生变导致的突发困境

　　固废/危废处置的供需关系在最近一两年发生突变, 其原因是：一方面，合规供应商数量及处置能力有限；一些不合规/能力欠缺的供应商退出市场；扩产或新项目的审批在严格的监管及控制下无法及时到位，短期内资源短缺现象非常突出。 另一方面，随着法律法规普及，一些原来通过不同途径处置固废的生产企业现在都寻求合规途径，因此需要合规处置的固废/危废量出现激增。

　　1）随着供需关系的变化，处置配额变得十分紧张, 固废/危废处置商在选择客户时也变得十分挑剔。 危废处置费也从一两年前的每吨1000多元激增至4500元以上（江浙沪为例），即便在如此高昂的价格下,很多处置商签约后仍不履行合同，造成企业无法实现固废/危废及时转移处置，大量工厂常年处于固废/危废堆积的状态。

　　2）目前国内危险废物跨省转移审批环节较多，从移出地到接受地需要经历县、市、省等6个层级的审批，历时长达半年之久，在此期间企业的固废不得不在厂区内一直堆放。这对于一些不具有危废处置能力的地区挑战更大。而相关数据也显示，截至2013年，全国范围内仍有6个省（区、市）尚不具备危险废物焚烧设施，东部地区很多省份现有的危险废物集中处置设施处于满负荷运行状态，新建设施滞后。而由于一些化工企业的危险废物得不到妥善处置，直接威胁到当地的环境质量。

　　以化工产品危废包装桶为例，包装桶处理难的问题具有行业普遍性，特点是数量多、体积大、清洗资源有限。不少企业常年堆积数万只桶，无法找到出路。贸易类企业面临同样挑战：某企业一北方客户，年产生数万只进口废钢铁桶，原有处置商今年被整顿退出市场，当地现无处置资源。目前该客户要求上游供应商负责解决，上游公司地处上海，无法帮助解决，因此未来的业务可能受到影响。欧盟各国的化工包装桶的清洗管理和回收利用水平并不一致，德国最为典范。中国和欧盟固废/危废管理鉴别流程对比见图1。

　　3）政策刚性致使资源化程度降低。近年来，国家出台了《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《节约能源法》等一系列法律法规为固废/危废最小化、资源化指明了方向，但由于缺乏具体实施细则，企业无法从技术、行政和法规层面具体落实。危废处置问题由此被推向社会，增加了企业和社会负担，也加剧了供需矛盾，体现在：根据《通则》，具有毒性危险特性的危废，经处理后仍属于危废。有能力的企业无法通过技术改进增加清洗流程达到资源化目的。若危废包材不能资源化再利用，焚烧/填埋将加重环境负担。　　

　　一些固废，甚至危废，可以被综合利用，但是下游企业通常难以得到接受该类固废的相应资质。以包装桶资源化碰到的问题为例：企业普遍反映：包装桶按“原供应商原用途”可回收利用，即使附近有相同的生产型企业，也无法循环使用该类包材。而如果原供应商距离较远（甚至在国外），造成循环使用成本较高，有些企业会放弃循环使用，占用当地危废处置资源。

      此外，有富余的无害化、资源化处理能力的企业，受到危废处置资质和转移行政管理的限制，不能为集团内其他企业提供帮助。例如，某企业在其一体化基地建立了危废无害化处理设施，并取得资质，可焚烧处置该企业的废弃物。通过工艺优化，该企业废弃物得以减量，使处置能力有剩余。而同一集团下，位于同一基地的另一个生产企业也有同类废弃物，但没有无害化处理设施。按现有政策，集团内这两家企业无法进行协同处置，不得不委托外单位处置。从运营管理角度看，企业不但增加了运营成本，还增加了运输途中不必要的环境风险。由于实际处置过程中受到处置供应商配额和能力的限制，集团内无法合理利用已有资源，相互帮助，协同处置，这也增加了社会资源的负担。

正视企业诉求  协同应对困境

　　笔者将各企业反映的诉求汇总如下：

      1）行政协调，建立危废暂存地

　　对于一时确无危废处置能力的地区，建议当地行政管理部门设法建立固废/危废暂存地，集中管理固废，以解燃眉之急，缓解企业困难，并减少环境隐患。

      2）解决法规瓶颈，鼓励企业自建处置装置

　　鼓励有能力的企业通过技术改进，自建处置装置，如清洗设备。以固废最终的危险特性来确定其是否为危废，使危废变为一般固废以达到资源化利用，或从源头上极大减少危废总量。

      3）打破行政许可的约束，鼓励并允许集团内企业协同处置

　　为充分利用已有的固废处置能力，应鼓励集团内企业协同处置，简化相关行政手续，从而达到固废处理的资源化、无害化，控制转移风险，缓解社会处置压力。

      4）对有异议的危废给予鉴别机会

　　对有异议的危废归类，即使在《目录》未标有“*”， 有关部门也应允许企业通过举证或固废鉴别流程来确定其属性，从源头上实现固废/危废总量最小化和资源化， 避免“一刀切”现象。此外，建立完善鉴别流程和细则也非常重要。  

      5）对流通环节产生的固废按GHS进行危害分类

　　中国已从2010年就实施了联合国的化学品统一分类和标签制度，GHS危害分类是化学品本质危害的体现，也是未来的趋势。欧洲从2015年6月1日正式对固废按GHS进行分类，根据中国实际情况，我们建议首先对流通环节产生的固废，按GHS进行危害分类，以确保分类严谨科学，保护环境和人员健康。建议采用图2所示流程进行分类。

      针对以上诉求，笔者建议：

   　一是完善行业政策、法规及细则，鼓励固废危废最小化、资源化。借鉴其他国家和地区的固废危废管理经验，解决《名录》和《通则》的瓶颈问题，出台适合中国国情的管理指南、技术标准，推动最大化的回收利用、再生利用和综合利用固废/危废。

　　二是政府积极主导，园区和企业参与，满足可持续发展的需求。政府应根据区域的产业发展规划，配套建立相应的固废资源化和无害化设施；各地化工园区建立相应规模的配套设施，除了服务于园区企业，也为当地的固废处置贡献资源；有能力的企业也应主动创造条件，建立相应的设施，减轻社会的环境负担。

　　三是通过新技术的研发和跨界合作，提高综合利用水平。通过技术创新，设立跨行业合作项目和示范工程，促进我国固废综合利用的发展。