破解“化工围城”之困，长痛不如短痛
■ 通达管理咨询有限公司 董鹏
天津“8·12”爆炸给全国化工企业一个深刻教训，各地政府也就此开展化工企业安全生产大检查，但仍不能避免化工企业事故的发生。前不久，常州外国语大学事件更是令人胆颤心惊。连日来，“化企搬迁”这一老话题在业内再次发酵。实际上，全国许许多多的城市都在千千万万的化工厂中。早在2006年，原国家环保总局便对全国石化项目环境风险做大排查，检查结果令人震惊。排查结果显示，全国全部7555个化工石化建设项目中，81%布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域，45%为重大风险源。在上述石化项目中，布设在江、河、湖、海、水库沿岸的项目有1357个，占17.9%；布设在城市附近或人口稠密区的有24889个，占32.4%。遍地的化工厂的不合理建立不仅带来了严重污染，还埋下了严重的爆炸危险。
2015年12月工信部印发《关于促进化工园区规范发展的指导意见》提出，要根据城乡规划、土地利用规划，结合生态区域保护规划和环境保护规划要求，科学制定园区发展总体规划，并从项目管理、安全管理、绿色发展、两化深度融合、配套服务5个方面提出了具体要求和举措。各省纷纷上报搬迁改造项目计划，全国约有一千多个化工企业需要搬迁改造，总的搬迁费用大概需要4000亿元。实际上，近年来我国部分化工园区由于基础设施老化、环境污染严重、安全隐患突出等诸多问题，面临被迫搬迁改造的局面。如何搬迁，怎样改造？如何避免危险和污染大迁移？如何通过搬迁来推动产业升级？这是解决我国“化工围城”必须要面对的问题。
“化工围城”之痛
按照我国实施的《危险化学品经营企业开业条件与技术要求》，各类大中型的危化品仓库必须与周边居民建筑、公共建筑与设施、交通干线、厂矿企业至少保持1000米以上的距离。而根据网上流出的地图，瑞海公司爆炸发生仓库有数条公路，且距离最近的轻轨站不到550米。
然而，天津爆炸没过多久，山东省淄博市桓台县润兴化工公司也发生了一起分离器着火引发的爆炸事故，结果造成1人死亡、9人受伤。屡发的化工爆炸再次警示化工安全和城市规划的重要性。中国建筑置业土建工程师李晓滨指出，化工基地、化工厂、危险品仓库等在选址建立厂房、搭建设备之初，不仅需要考虑当地的城市规划，在投入生产之前还需要进行危险评估。考虑到人们的生命财产安全，一般都会选址郊区，远离居民区，在城区的下风口兴建，防患于未然。然而，无论是山东省淄博市桓台县润兴化工科技有限公司，还是天津滨海新区瑞海公司危险品仓库，似乎都没有达到有关规定的要求。
从天津和山东淄博爆炸事件可以折射出“化工围城”之痛。然而，我国多个地区都呈现着“化工围城”的城市发展模式。2014年，兰州自来水苯超标事件，也暴露了兰州被重化工企业包围的现实。曾有专家表示，兰州当地化工围城的风险必然会波及饮用水安全的。据资料显示，兰州事故是由自来水周边地下油污引起的。同时，含油污水的主要污染成分也是来自于1987年和2002年两次事故爆炸后留下的事故废渣。换言之，在过去的20多年时间内，兰州城区的唯一自来水厂与含油废渣的企业一直是毗邻共处，暴露了化工企业建设选址的重大隐患。
同样地，作为三面环山、一面邻水的龙盘虎踞之地，南京其实是国内一座典型的石化工业重镇。早在几年前就曾发生过多起特大安全事故，南京重化工业集中地在栖霞迈皋桥地区，在2010年，由于南京塑料四厂的施工引起丙烯管道破裂，导致丙烯泄漏引发爆炸。距离爆炸地点100米范围内的建筑物毁坏严重，共导致22人死亡。
此外，大连也属于“化工围城”的典型事例。大连PX溃坝事件就曾引发化工企业布局安全问题。大连的PX项目工厂距离市区不到20公里，完全不符合国家安全的距离标准。中国很多城市大大小小的化工项目分布在江河水域、人口密集的地方，比如像湖北武汉、荆州等地方。化工品爆炸、泄漏等隐患犹如一颗定时炸弹时刻威胁着城市安全。
从天津、兰州、南京到大连等，“化工围城”已非一城之痛。李晓滨指出，起初规划工业区时，初衷是想让化工企业远离城市中心，不影响到人们的正常生活。随着企业的不断发展、规模的不断扩大，现如今很多城市周边的化工企业已经形成对城市包围的局面。
多因素造成“围城”乱象
对于我国多地区“化工围城”现象，石油和化工规划院郑宝山教授表示，这与城市的全面规划不科学、追求GDP快速增长、法律机制缺位以及追责不力有密切关系。
城市要发展，要提高当地GDP，政府必然会招商引资，大力引进一些有实力的企业，来带动当地的国民经济快速增长，这同时也会带动城市化的发展。然而，当城市规划追不上城市化的发展脚步，就有可能产生规划混乱现象。同时，为了追求GDP的增长，政府往往睁一只眼闭一只眼，迁就这些纳税大户，导致监管不力。过去的十多年来，随着我国城市化进程的快速发展，以化学化工企业为代表的重化企业成为拉动各地经济增长的重要手段。地方政府在很多时候出于对政绩的考虑，在决策上也愿意发展这些产值大、税收高的行业，尤其是在江苏、辽宁、广东、山东、广西等沿海省区更加如此。比如东部沿海等地，启动一个年产千万吨的化工项目，其建成投产后每年至少可以带动500亿元的GDP增长，同时还能带动相关的基础设施建设、上下游相关产业及各类服务业等近百种行业的发展。因此，在GDP的诱惑之下，有些地方政府往往会置民众安全、生态环境于不顾，强行上马该类项目。比如大连市就是典型，这个东北美丽的海滨城市及特殊的半岛位置是不适合发展重化工业的，但现在大连已经形成了长兴岛、双湾岛、孤山岛、松木岛等多个大型化工园区。对政府而言，GDP增长固然重要，但民众的生活安全同样重要，如何平衡两者之间的利益协调，是政府不可回避的问题。
随着国民安全意识的不断加强，对于重工业安全问题已是不可避免的话题。而化工环评是表达民意的一个有效途径。不过现今，化工企业环评公示当中，并不排除猫腻。即便某企业完成了所有的环评程序，但是这些环评结果是否真实也有待考证。化学化工行业是高危行业，重大项目的上马，从规划、审批、建设、验收、投产等每个环节，都应该有规范的程序并严格执行。但当前的现实问题是，环评程序与过程多流于形式。众所周知，环评的目的是为了防止潜在风险的发生，在任何高危项目上马之前，应该是先评估，再立项规划。但我国大部分这样的项目是先立项后环评，如此一来，环评就成为了为立项合法化的佐证程序。即便是环评结果不利于立项，但在现实中也难以阻挡其上马，比如像厦门的PX项目就是典型，这其中领导的意志与干预，完全冲破了制度的限制。所以，程序的不公正，最终会导致实质的不公正。
法律机制的缺位及监管不力也是个重要因素。我国当前颁布相关的法律法规及技术标准，无法保证化工园区的科学规划。一是法律制定较为滞后。我国现行的《城乡规划法》是2007年修改完成，其中对建设项目选址规则涉及较少。而日本早在1959年就制定了《工厂布局法》，明确要求工厂的选址，尤其是化工企业的选址，必须要将保障周边居民安全及生态环境安全放在首位。同时化工厂的地下管道埋设也有严格的法律限制，而我国法律几乎没有涉及到该问题。二是缺少公众的知情权和参与权。化工园区的规划理念和功能布局，都与周围居民的安全和健康休戚相关。然而，公众却对园区的规划建设缺乏基本的话语权，即便是参与到其中，也是有名无实，多是接受下随机采访，或填写几张调查问卷，结果严重缺乏可信度和有效度。以天津海瑞公司的环评公示为例，很多住在周围的公众纷纷表示自己并未参与到环评调查，并不知道为什么会得出“项目建设可行”这样的结论。三是缺乏严格的追责机制。对一些重大的可能不符合环评或者国家安全要求的化工项目，在上马之后，企业也只承担少量的罚款处罚，违法成本极低，干预的领导基本上不会被追责，这种低成本的违法效应，最终使得企业会竞相攀比，而政府的公信力却在不断下降。四是监管力度不够。当前，我国化工项目从立项到最后的上马，是由海洋局、环保局、工信局等多个部门行使权力，且多采取的是集体负责制度。最终的结果是无人监管、无人负责。
国外危化品安全治理经验
重化工业污染问题不是中国独有的问题，在国外也时有发生，但其发生的频率及危害程度要远远低于我国。究其原因就是，国外尤其是发达国家建立了一套针对危化品的科学管理程序与制度，其经验值得我国借鉴。
其一，科学的选址与布局是保障安全的基础。欧盟制定了《塞韦索法令》，明确要求各成员国应根据土地使用规划的政策预防重大事故，减少事故损失；各成员国应确保土地使用规划的相关政策满足实际需要，保证化工设施与居民区、公共交通要道及公共基础设施之间保持最大的安全距离。新加坡法律规定，建立任何工业设施，尤其是化学化工设施，必须要置于特定的工业园区之内，保障其污染排放标准，如果污染排放标准超标，其选址就应该远离公众日常生活区域。
其二，严格的管理与监管是预防事故的重要手段。美国、欧洲等发达国家和地区对危化品的各环节安全管理和监管都十分严格。美国将危化品分级管理，按不同级别施行依次增强的包装、运输、储存办法，并要求储存企业做到危化品信息公开；运输方面，专门成立运输事故应急委员会，向危化品运输途中经过地区提供应急救援信息和技术援助；查处方面也十分严格，2013年德克萨斯州化肥厂爆炸事故后，美国化学安全和危险调查委员会追踪全美1351家化工厂，实地调查他们硝酸铵存放位置条件，对于不合规范的工厂，执行相关处罚并勒令整改。
其三，危化品信息透明为社会监督和救援提供支撑。危化品信息透明一方面能够让相关部门和周围群众充分了解危化品种类、储量、特性等信息，对企业进行监督；另一方面，一旦发生事故，救援人员能够第一时间了解事故现场情况，进行有效救援。英国政府强调信息公开，尽可能让公众获得有关危化品可能造成环境和健康风险的全面信息，还专门成立了国家化学事故应急咨询中心，提供全天候商业化的危化品紧急事件应对服务，向企业、消防部门、医疗部门提供专业的生产、存储、运输及事故处理的专业意见。
我国破解“化工围城”之道
“化工围城”的困局揭示了我国长期以来在化工企业发展上的随意性，天津、山东等地的爆炸事件，已经给这种随意性敲响了丧钟。面对“围城”的局面，搬迁也许是一条解决之道，但更重要的是建立科学合理的化工企业、高危化学品的科学管理机制。
当前的现实情况是，但凡某地发生了严重的涉化安全事故或环境污染事件，随后就会引发一轮对涉化企业的“大手术”。而人们最常见的是，为显示地方政府整顿治理的决心和魄力，除关停若干企业之外，普遍采用的做法就是将大量企业实施外迁转移。按说，根据城市基本建设和改善民生环境的需要，企业外迁本无可厚非。但如果外迁仅仅是将现有生产装置进行空间位移和简单复制，那么这种搬迁就值得商榷了。
首先，落后装置不论搬到何处都还会污染环境，未消除的安全隐患不论搬到哪里都还是潜在威胁。高污染的化工企业简单搬迁并不能从根本上解决问题，其所产生的污染及安全隐患并不会随着搬迁而消失，只不过是污染及安全隐患的区域转移罢了。其最终结局是，一旦迁入地觉悟过来，这种企业就会被当地所摒弃，其生命力是不会长久的。
其次，政府的初衷是希望通过搬迁实现产业的升级。但一些没有补贴的被动搬迁，不但起不到升级作用，反而给企业带来更大的生存困难。很多搬迁的企业，近年来企业生产经营困难，完成简单的搬迁都需要大举借债，根本没有财力进行产业升级和技术进步了，只能是先搬过去“混碗饭吃”。实际上，化企搬迁转移应当是搬出另一番天地。理想的局面是要让搬出化企的地区高兴，让接纳项目的地方欢迎。当然，这里绝对离不开政府层面的强力支持。一方面，政府要给予企业适当的搬迁补贴，使其获得必要的改造资金，积极引进新技术、新工艺、新装置，提升产业制造水平，以期达到节能减排和保障安全之效。另一方面，企业也要换一种积极的心态来完成搬迁。从产业链优化的角度看，搬迁是一种产业链调整的较好办法，当前我国化工企业多集中在大城市，其实这些城市并不具备原料优势，如果能够搬迁到距离原料地较近的区域，不失为是一种降低生产成本的好办法。这样，企业就可以将节省下来的成本投入到技术、生产工艺改造中来，既提高了产品的品质，同时又减少了污染物排放及安全隐患消除。唯有如此，才能够得到政府及民众认可，才会有长远的发展前途。
由此可见，搬迁的初衷是很好的，但落实起来较为困难。而且仅仅依靠搬迁是不能从根本上解决问题的，如果搬迁没有与产业升级相结合，最终只是污染的再次转移罢了。因此，破解“化工围城”，必然要从政府管理、制度建设以及执行力度入手，从根源上解决问题。
从政府管理角度上，国务院颁布的《危险化学品安全管理条例》已明确，安监、公安、质监、环保、交通运输、卫生、工商等部门对危化品实行分工不同的监管，同时亦明确化工企业有义务承担储存、经营、运输危化品单位的责任。然而，再清晰的管理规章，如果在实践中不能被有效地落实，也只能沦为一纸空文。郑宝山指出，我国的相关管理机构在对危化品管理、相关人员培训、对企业的督查以及违规企业的惩罚等方面存在执行力不强的现象，这次灾难正是为我们敲响了警钟。
天津瑞海、山东淄博的爆炸事故，众多城市“化工围城”的现象，也时刻在提醒着我们关于我国危化品管理必须要从源头做起。危化品的管理应该重点放在源头识别和防范上，也就是要有风险意识，提前建立风险防范。我国应该加强此方面的工作，完善相关制度，将工作重点从总量控制转为质量监督以及风险控制管理。对于危化品的风险控制问题，欧美等发达国家有很多值得借鉴的经验。其中，美国的《联邦危险品运输储存法规条例》对于我国优化危化品管理制度极具参考价值。美国将所有危化品分成九大类，对每一类危化品的储存、运输、数量、包装，都有非常细化、硬性的规定，并且要求所有环节都需经过专业持证人员把关，而在危险品仓库与居民区距离的要求上也细致到每一种危险品。
因此，必须借鉴国外经验，加强制度建设。第一，需要提升危化品的安全生产与监管水平。具体而言，一是要建立并完善危化品的许可制度，严格控制危化品的生产、销售、运输安全条件，加大监督执法力度，对未取得许可或超出许可范围生产、经营、运输危化品的单位和个人严格查处。二是加强危化品生产、储存、使用、经营和运输各环节的安全监管，加大违规生产、超限储存、非法运输等行为的查处力度。三是引导危化品企业健全完善安全生产管理体系和责任体系，加大安全投入，加强员工安全培训，完善应急预案和开展应急演练。第二，建立危化品信息共享和公开机制。具体而言：一是依托危化品登记制度建立全国统一的危化品数据库。对生产、储存、使用、经营和运输等各个环节的危化品数量、特性、存储位置、运输路线、可能引发的事故类型和应急处置措施等信息纳入全国统一的开放平台，接受社会监督，并为事故救援和疏散提供信息支撑。二是完善现有的安全生产应急救援体系。建立全国范围内的安全生产应急救援协调机制，加强地方和有关部门的信息共享、沟通与协调；完善安全生产应急救援数据库，将全国范围内的应急救援队伍、物资、装备等信息纳入统一平台，提升平台数据的开放性。
另外，对于尚未投入建设、或者正在规划的大型居民区，地产开发商在选址规划时应注意及时、主动与政府沟通，详细了解规划选址附近的建筑或待建建筑的具体用途，做好环评，真正了解民意，做好信息披露，建立好政府、企业和民众三方的沟通机制，从而避免出现危化品仓库与居民区安全距离过近的情况。
具体而言，一是加强化工园区建设。园区选址要科学合理，与人口密集区、主要交通干线、国家重要设施等保持必要的安全距离；合理规划，完善园区安全基础设施和应急救援设施；园区应设置专门的安全管理机构和人员，对园区的安全生产实行一体化管理，统筹协调园区的应急救援工作和救援物资。二是鼓励危化品企业进驻化工园区。加速人员密集区域的危化品企业向园区搬迁，鼓励科技含量高、安全状况好、工艺先进的企业入园，严格限制高危险、高污染、高能耗的化工企业入驻，对不符合安全生产标准的企业坚决杜绝入园。