拜登政府暂停美国LNG出口设施审批引发争议
2024年1月26日，美国能源部（DOE）发出通知，将启动一个程序，重新分析向非自由贸易协定国家提出额外的液化天然气（LNG）出口授权请求是否符合公共利益。在此之前，美国能源部将暂停对向非自由贸易协定国家出口LNG的未决申请的决定。但这不会影响已经授权的出口，这也不会影响我国向欧洲、亚洲的盟友或其他已经授权的接受国的供应能力。2023年，美国超过60%的LNG出口销往欧洲，通过与欧洲国家合作，成功地节约了消费并管理了他们的储存，以确保俄乌战争不会影响到能源的供应安全。未来十年内，美国还将有120亿立方英尺/天的出口能力将上线，即使考虑到计划中的全球LNG扩张能力，美国也将超过任何其他国家的出口能力50%以上。这种增加的能力已经并将继续支持美国在欧洲、亚洲和其他地区的盟国。
随着美国天然气产量的增长，LNG的出口规模也在增长。去年，美国正式成为世界上最大的LNG出口国，出口LNG超过9000万吨，超过了澳大利亚和卡塔尔。美国也正处于大规模的产能扩张之中。从现在到2028年，美国的出口能力将增长约85%。其中一些项目可能会被推迟。但是，到本世纪末，将出现巨大的产能扩张。值得注意的是，墨西哥湾沿岸的LNG出口始于2016年，但大量出口确实是最近才出现的现象。
美国能源部强调其被国会赋予责任，负责评估拟议出口到与美国没有自由贸易协定（FTA）的国家的公共利益。随着天然气行业在过去十年中的转变，美国能源部必须对市场、经济、国家安全、环境因素（包括当前授权出口与国内供应的比较）、能源安全、温室气体排放（包括二氧化碳和甲烷）及其他因素进行尽可能完整、更新和最有力的分析。由于LNG市场和相关问题是动态的，美国能源部将持续评估不断变化的国家和能源安全、经济、环境和其他因素。
乔·拜登（Joe Biden）政府暂停了美国新增LNG出口设施的审批程序，这一决定引发了严重分歧：在赢得民主党人和环保团体赞扬的同时，也引发了共和党人和行业团体的强烈反对。暂停LNG出口终端审批的决定被广泛解读为拜登政府试图在今年11月总统大选赢得具有气候意识选民的支持，他们是民主党的关键选民。这些团体反对新增LNG出口项目，主要是担心甲烷排放量增加。尽管对环境的确切影响尚未有定论，美国的石油和天然气生产商一直在持续努力降低排放状况，但针对扩大LNG出口规模的反对声音从来没有断过。
参议院共和党人抨击拜登政府暂停审查LNG出口申请，称这将损害美国及其盟国的能源安全，尽管官员们表示，此举不会阻止该国到2030年出口量增加一倍以上。在2月8日参议院能源和自然资源委员会的听证会上，美国能源部副部长戴维·特克（David Turk）表示，这一暂停不会阻止八个出口LNG的终端或五个在建的终端。然而，此举将使能源部在审查完成之前，无法评估十几个未决的出口LNG项目申请。戴维·特克说，能源部对美国LNG出口增加对气候和经济影响的评估应该需要“数月，而不是数年”，反驳了共和党人关于拜登政府暂停LNG授权是全面禁止未来出口的说法。Turk表示，去年美国的出口能力增加了两倍多，达到140亿立方英尺/天（14 bcf/d），使美国成为世界上最大的LNG出口国。他补充说，到2030年，当另外120亿立方英尺/天LNG出口产能上线时，这一数字将增长到260亿立方英尺/天。Turk说“总共已经授权了480亿立方英尺（48 bcf/d），这几乎是目前美国天然气总产量（104.4 bcf/d）的一半。让我强调一下，美国在短短五年内已经将出口能力提高了两倍，成为世界上最大的LNG出口国；到 2030 年，产能可能会再次翻一番，已经授权的出口总额将再增加近一倍。”
LNG出口设施审批的两个重要角色
如果想在美国建造一个大型LNG出口项目，必须获得两个关键的许可证：一个来自联邦能源监管委员会（FERC），这是关于出口设施本身；第二是DOE授权向非自由贸易协定国家出口天然气。
在出口LNG之前，美国能源部必须做出“公共利益决定”，以确定出口是否符合美国及其公民的最佳利益。向与美国有自由贸易协定的国家出口被视为符合公共利益，因此向自由贸易协定国家出口许可证的申请通常会很快获得批准，而非自由贸易协定出口许可证需要更艰苦的审批过程。
美国能源部监管LNG出口的权力源于《天然气法》（NGA）第3条，该条规定了天然气的进出口以及终端设施的建设。该法规认为，向自由贸易协定国家出口符合“公共利益”，并要求其得到美国能源部的批准，不得修改或拖延。向非自由贸易协定国家的出口被推定为符合公共利益，但能源部的授权不是自动的，需要接受“公共利益”审查。
虽然美国能源部必须确定出口许可证是否符合公共利益，但它不授权设施选址和建设，也不对运营拥有管辖权。陆上和近岸设施这些事项由联邦能源监管委员会（FERC）负责。作为设施选址审批过程的主要部分，FERC根据《国家环境政策法》（NEPA）主导拟议出口项目的环境影响评估。一旦FERC批准了设施，能源部将完成审查，以确定是否应授予出口许可证。该许可证是项目开发的重要一步，因为它为出口LNG提供了可融资的授权，并为承购和开发融资获得了足够的合同利益。
FERC被要求评估LNG出口设施对环境的影响，并负责批准建设和运营出口设施；能源部负责审查出口LNG的申请，通常情况下，根据《天然气法》必须批准申请，除非发现批准不符合公共利益。与美国能源部不同的是，FERC是一个由两党五人组成的独立机构，其领导层不应受制于总统政策。因此，虽然白宫可以直接向由内阁秘书领导的能源部采取行动，但它无法直接向FERC发出任务。
审批暂停将持续多长时间？
2月5日，超过150名众议院共和党人呼吁拜登总统撤销暂停LNG出口项目，他们认为此举对美国及其盟国的能源安全产生了负面影响。拜登政府的LNG出口禁令受到了国会议员鲍勃·拉塔（Bob Latta）和众议院共和党人的审查。他们认为，这一决定威胁到美国的能源和经济安全，影响数百万美国人和制造业等行业的竞争力。拉塔代表了一个严重依赖制造业就业的地区，他的声音呼应了150多名众议院共和党人的担忧，他们认为这项禁令对美国的能源和经济安全构成威胁。
为了应对出口禁令带来的威胁，国会议员拉塔和他的共和党同事已经采取了行动。他们已致信拜登总统，要求结束对美国LNG出口的“事实上的禁令”。此举标志着对拜登政府决定的直接挑战，并凸显了拉塔及其同事的严重关切。此外，主席杰夫·邓肯（Jeff Duncan）和主席凯茜·麦克莫里斯·罗杰斯（Cathy McMorris Rodgers）提出了《解锁美国LNG潜力法案》，作为解除能源部对天然气进出口的所有限制的解决方案。
美国政府宣布暂停批准新设施，该公告不会影响正在运营或正在建设的项目，但它确实影响了尚未获得批准的项目。政府拒绝透露许可暂停将持续多长时间，但将研究拟议的LNG项目如何影响环境、经济和国家安全，这一过程将需要“几个月的时间”。此后的公众意见征询期可能会将有关未决LNG项目的任何决定推迟到11 月大选之后。
虽然暂停可能面临法律挑战，但目前尚不清楚反对它的立法者如何完全推翻它。据路透社报道，唯一的办法是反对者在参议院和众议院通过立法，剥夺能源部批准出口的权力，将所有批准权交给独立的FERC。然而，这样的举动无疑会在民主党控制的参议院困难重重，通过的可能性不大。
审批暂停影响几何？
1.对美国天然气市场的影响
LNG出口设施的寿命超过20年，具有投资大、风险高的特点。在做出最终投资决定之前，公司通常必须提前签约很多买家。这样，可以向银行证明投资这个项目是可行的。传统上，大型LNG出口项目可能希望将其75%~80%的产能锁定在长期供应合同中，以降低与项目相关的风险，并能够吸引资金，不仅用于建造设施，而且在某些情况下用于建造管道、上游开发及气体采购。这样才能更好地进行获取融资，确定资金来源。即使这些项目尚未获得能源部和FERC的批准，但卖家一直在努力达成这些供应协议。
从申请LNG出口许可证到码头开始商业运营的时间长短因地点而异。对于在特定地点提交的第一批申请，批准出口到非自由贸易协定国家的申请的平均时间为1411天（3.87年），范围在700至2525天（分别为1.92年和6.92年）之间。从提交申请到商业运营的平均时间为 2598 天（7.12 年），范围在 1973 至 3180 天（分别为 5.41 年和 8.71 年）之间。这意味着即使没有出口限制，LNG出口设施的建设也是一个漫长的过程，对于天然气价格的影响微乎其微。
在过去七年中，美国的LNG出口能力从零增加到8个LNG出口终端，合计每天140亿立方英，还有7个获批的码头正在建设中，9个已获批的码头几乎没有开工建设。2022年美国出口能力约9900万吨/年，2023年达到1.04亿吨/年，2024年增加至1.14亿吨/年。到2028年，美国的出口能力将超过1.6亿吨/年，是世界第二大出口国卡塔尔目前产量的两倍多。到2030年，仅美国和卡塔尔的LNG就可能占全球供应量的80%。虽然美国出口能力不断增加，但美国天然气现货价格保持在相对稳定和可承受范围内，目前价格已经跌至2.1美金/百万英热。因为出口往往是基于美国国内天然气供应的能力，强大的供给能力不再是瓶颈，出口设施才是。
EIA指出，LNG出口的增加“导致美国天然气价格面临上行压力”。该机构预计，如果建造更多的LNG接收站并增加出口，到2050年，美国国内价格可能会上涨25%。然而，这并不总是占主导地位的观点。众多研究表明，随着出口的增加，美国国内天然气产量也有所增加，减轻了供应短缺的危害，并最终带来了更多的就业机会和更高的工资。该研究还得出结论，到2040年，LNG出口可以为美国经济增加730亿美元，创造超过453000个就业机会，并使美国持有的购买力增加300亿美元。
供需动态是影响天然气价格的关键因素，其本身也受到全球经济增长、工业活动、人口增长、生产水平和库存的影响。天气会影响天然气价格，因为在寒冷的冬季和炎热的夏季需要使用更多的天然气来供暖和制冷。来自其他能源的竞争也会影响价格，因为消费者可能会转向更便宜的能源。地缘政治、与开采、运输和环境问题有关的政府政策等也是影响因素。
2.对乙烷市场的影响
美国页岩气中含有30%的天然气凝析液（NGL），NGL的主要成分是乙烷和丙烷，其中乙烷约占40%。乙烷是一种轻质化碳氢化合物，可以用于生产乙烯和其他化工产品。由于美国对乙烷的需求有限，而且管道运输成本高昂，因此美国选择将多余的乙烷液化后出口到其他国家。2023年，美国国内乙烷需求约3800万吨，通过专用出口设施出口乙烷约1100万吨，还有大约1400万吨乙烷直接打入天然气管道作为燃料；到2025年，美国国内乙烷需求量将增加到4000万吨，在满足新增出口的前提下，仍有将近2000万吨的乙烷是过剩的，将不得不继续打入天然气管道。随着美国天然气产量大幅增加，乙烷作为伴生物的供给也出现同步井喷，而美国国内在未来几年基本没有新增乙烷裂解装置，过量的供给只能靠出口消化，但出口能力不足是限制乙烷出口的最大瓶颈！
美国现有3个专用乙烷出口设施，分别是ETP在宾夕法尼亚州的Marcus Hook（7万桶/天，140万吨/年出口能力），ETP和卫星化学在得克萨斯州的Orbit（18万桶/天，400万吨/年出口能力），以及Enterprise在得克萨斯州的Morgan’s Point（24万桶/天，500万吨/年出口能力），总出口能力合计1040万吨/年。Enterprise正在积极建设位于美国德克萨斯州奥兰治县的Neches河上名为Beaumont的乙烷出口设施，包含新建岸罐及冷却系统，预计2025年下半年先期释放12万桶/天（250万吨/年）的出口能力，但同时会压缩在Morgan’s Point对应的能力，2026年上半年将Beaumont总能力提高到24万桶/天（500万吨/年）。而ETP则会在Orbit进行扩容，将出口能力从18万桶/天扩至31万桶/天，以满足卫星化学新增乙烷合约的需求。
由于乙烷出口必须采用定制化的出口设施，且出口设施必须紧邻休斯顿的乙烷集聚区Mont Belvieu；还要建设乙烷专用管道将出口设施和乙烷地下盐穴相连，必须有合适的岸线和河道满足10万方左右的乙烷船停靠；新建出口设施落地的前期必须是买卖双方签署购销长协，买家还要同步锁定新造乙烷船协议。因此，乙烷出口设施从无到有的时间不比LNG出口设施要短。
而目前美国能源部对LNG出口限制的禁令，有可能会波及到新增乙烷出口设施的项目申请。政府可能制定特定的规定，要求在出口过程中对乙烷进行监管和控制，以确保符合环境、安全和法律要求。例如，可能会对乙烷的排放标准、运输要求和出口量进行限制或监管，以确保其合规性和可持续性。
这就意味着未来陆续投放的LNG出口设施带动天然气产量大幅上升的情况下，作为伴生物的乙烷的供应将面临美国国内需求缺乏增长和出口能力有限的矛盾，乙烷的现货价格将更为贴近天然气的热值。