环境保护是 实现历史性跨越的起点
——学习国家“十一五”规划的启示
□国家环境保护总局环境评估中心   李海生
　 “十一五”时期环境保护的主要目标是：到2010年，在保持国民经济平稳较快增长的同时，使重点地区和城市
的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本遏制。国内万元GDP能源消耗比“十五”期末降低20%；主要污染物
排放总量减少10%；森林覆盖率由18.2%提高到20%。为此，环境保护工作必须实现历史性跨越，才能达到人与自
然和谐相处，建设环境友好型社会的目标。
                                     环境污染与生态破坏现实严峻
　　由于经济的快速发展，我国主要污染物排放总量加大，超过了环境自净的能力，流经城市90%的河段都受到严
重污染，75%的湖水出现了富营养化问题，近3亿农村人口饮用不合格水，一些中小城市和农村地区污染加重；我
国酸雨影响面积占国土面积的1/3；生态破坏的问题也较突出，全国水土流失面积356万平方公里，每年新增1.5
万平方公里，沙化土地每年新增3436平方公里，森林面积和蓄积量持续增加，但资源总量不足，生态功能逐步退
化。环境污染和生态破坏造成了巨大的经济损失，2003年环境污染和生态破坏造成的损失占GDP的15%。
　　水资源需求大幅增加，供需矛盾日益突出。尤其是辽宁省，预计到2010年辽宁省水资源需求量将达到172.7
亿m3，而省内水资源总量只有170亿m3，需求量超过水资源总量，水资源利用将面临严峻挑战。以上数据表明，
在东北老工业基地发展的同时，潜伏着严重的环境危机。如仍把“发展重化工”放在首位，不把环境问题放在适当
的位置，发生环境危机的概率必然加大，那将是中华民族的灾难。在这种发展形势下，发生松花江水污染突发事件
是不足为奇的。甚至在松花江水污染事件发生后不久，广东与湖南相继发生了镉污染水系事件，黄河也受到油污染。
　　环境污染与生态破坏的现实说明，环境保护工作必须改革。
　　　　　　　　　　　　　　　　　环境保护工作必须实现历史性的跨越
　 “历史性跨越”，是指在一定历史条件下，落后者对先行者走过的某个发展阶段的超常规的赶超行为。既然是“超
常规、历史性”，它就不是通过单纯地通过强化现行的环境保护工作强度就可以实现的，必须从体制、机制等深层
次问题着手，才能实现跨越。
　　根据“十一五”规划我国国内生产总值年均增长7.5%，2010年，实现人均国内生产总值比2000年翻一番，人
均GDP超过2400美元，综合国力更加强大。因此，必须增强可持续发展能力，淡水、能源和重要矿产资源保障水
平提高，生态环境恶化趋势基本遏制，控制温室气体排放取得成效。
　　根据我国当前的环境形势，要实现这一目标是相当的困难。根据对化工、钢铁等重点行业新建项目的调查，一
个企业本身的新建项目排污量下降，但由于产量的增加，我国污染物排放总量在增加。事实证明，不改变我们传统
的观念与思维模式、管理模式，实现主要污染物排放总量减少10%的目标是不可能实现的。要实现这一目标，环境
保护工作必须实现历史性的跨越。
                                 工业污染防治是环境保护工作的重点
    与过去相比，中国工业污染防治战略目前正在发生重大变化，逐步从末端治理向源头和全过程控制转变，从浓
度控制向总量和浓度控制相结合转变，从点源治理向流域和区域综合治理转变，从简单的企业治理向调整产业结构、
清洁生产和发展循环经济转变。
　　━━淘汰和关闭一批技术落后、污染严重、浪费资源的企业  “九五”（1996～2000年）期间，国家关闭8.4
万家严重浪费资源、污染环境的小企业。2001～2004年，连续三次发布淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录，
淘汰3万多家浪费资源、污染严重的企业，并对资源消耗大、环境污染重的钢铁、水泥、电解铝、铁合金、电石、
炼焦、皂素、铬盐等８个重污染行业进行集中整顿，停建、缓建项目1900多个。2005年，关停污染严重、不符合
产业政策的钢铁、水泥、铁合金、炼焦、造纸、纺织印染等企业2600多家，并对水泥、电力、钢铁、造纸、化工
等重污染行业积极开展综合治理和技术改造，使这些行业在产量逐年增加的情况下，主要污染物排放强度呈持续下
降趋势。
　　━━开展循环经济实践  ①实行清洁生产，在企业生产的源头和全过程充分利用资源，使废物最小化、资源化、
无害化，逐步建立生产者责任延伸制度，促进产品生态设计。目前，化工、轻工、电力、煤炭、机械、建材等行业
5000多家企业通过了清洁生产审核，全国已有12000多家企业获得了ISO14000环境管理体系认证，800多个企业、
18000多种规格型号产品获得环境标志认证，年产值约600亿元人民币。②在工业集中地区积极发展生态工业，使
上游企业的废物成为下游企业的原料，延长生产链条，做到废物产生量最小，实现“零排放”，并建设生态工业区，
实现区域或企业群的资源最有效利用。目前，中国已建立了17个不同类型的生态工业园。③统筹规划工业与农业、
生产与消费、城市与农村的发展，大力发展资源循环利用产业，实行可持续生产和消费。国家在重点行业、重点领
域、产业园区和有关省市选择82家单位开展第一批循环经济试点工作。在北京、上海等24个城市开展了再生资源
回收体系建设试点工作。海南、吉林、黑龙江等9省积极开展生态省建设，全国150个县市开展了生态县（市）创
建工作。
　　━━积极防范突发环境事件  2005年中国政府制定了《国家突发环境事件应急预案》，对突发环境事件信息接
收、报告、处理、统计分析，以及预警信息监控、信息发布等提出明确要求。国家制定和完善了涉及重点流域敏感
水域水环境应急预案、大气环境应急预案、危险化学品（废弃化学品）应急预案、核与辐射应急预案等九个相关环
境应急预案，以及《黄河流域敏感河段水环境应急预案》、《处置化学恐怖袭击事件应急预案》、《处置核与辐射恐怖
袭击事件应急预案》、 《农业环境污染突发事件应急预案》、《农业重大有害生物及外来生物入侵突发事件应急预案》
等突发环境事件应急预案。近年来，中国对127个分布在全国江河湖海沿岸、人口稠密区、自然保护区等环境敏感
区附近的重点化工石化类项目进行了环境风险排查；对近5万家重点企业进行了全面、拉网式检查。
　　━━对工业危险废物实行全过程管理制度  2003年，国家开始实施《全国危险废物和医疗废物处置设施建设
规划》，强化了工业危险废物转移联单、经营许可证等各项制度。2005年，工业危险废物处置量由1998年的131
万t增至339万t。全国31个省、自治区、直辖市建立了固体废物管理中心。
                                     深层理解科学发展观的内涵
　　科学发展观强调“以人为本”   以人为本，明确了共享利益的主体及其自身的质量要求，即人的全面发展，
其根本的出发点和归宿点在于实现人民的物质文化生活需要和促进人民素质的提高，这正是环境保护工作的根本所
在。
　　科学发展观强调发挥社会主义和市场经济两种优势的合力   科学发展观所依托的动力机制是社会主义市场经
济体制，这也是对经济规律认识的升华。社会主义只有同市场经济结合，才能更有力地推动生产力的发展，才能防
止畸形化。畸形化是环境保护政策在实施过程中的最大障碍，解决这一问题必须从机制与体制上入手。
　　科学发展观强调自觉地利用好“生产力”这个纽带  在人类社会历史上，生产力总是随着科学技术的不断进步
而不断发展的，实现“十一五”目标，我国的经济发展必须依靠科技进步，环境保护工作的跨越也必须依靠科技进
步。特别应当强调的是，环境保护也是生产力，经济与环境这两种生产力的协同是环境保护工作实现历史性跨越的
基点。
　　科学发展观强调人与自然的和谐发展  人与自然的和谐发展，这就突破了单纯按经济规律办事的局限。经济规
律和自然规律交叉集成，是现代经济与环境可持续发展的一大特征。科学发展观拓展了经济规律的内涵，不但将物
与物的关系深化为人与人的关系，而且涵盖了人与自然的关系。这是对经济社会发展规律认识的又一个新飞跃。给
环境保护工作的深层发展指明了方向。
　　人类已经进入到了一个崭新的历史阶段，人类的生存依赖于自然生态系统的平衡，人类的发展取决于自然生态
系统的发展的崭新阶段到来了。
                                 解决环境保护发展中的深层次障碍
    ● 实施经济与环境协同决策  解决经济发展瓶颈
　　我国经济发展的事实已经不可争辩地证明：要实现真正的经济增长、经济发展就必须要为其寻找强劲的动力和
坚实的基础——提高劳动生产率，最大限度的提高资源和能源利用率。
    我国国民经济系统整体的有序性是系统内经济、环境诸要素的协同作用所形成的，协同作用是形成系统有序结
构的内部作用力。协同导致有序，实际上与木桶理论相似，最短的一块木版决定水的多少。例如在经济发展过程中，
环境与资源的约束往往不被重视，现在看来就是一块短板，解决短板的问题，必须进行“板”的协同。协同是“双
赢策略”的理论基础。
    实施“十一五”规划的目标，“推进产业结构调整和优化升级，是缓解我国能源资源与经济社会发展矛盾的重
要途径和迫切任务。要加大产业结构调整、资源节约和环保力度，推进部分产能过剩行业调整，依法关闭那些破坏
资源、污染环境和不符合安全生产条件的企业，淘汰落后生产能力”。实现这一目标，无论是长板－经济，还是短
板－环境都需要“靠拢”，需要“协同”，只有“协同”才能使效益最大化。
　　利用环境影响评价法，在源头解决新建项目的环境问题；利用清洁生产法，制定技术政策，解决源头的污染问
题；利用发改委的淘汰产品目录，解决产业结构与产品结构的调整问题；利用规划环评与战略环评，解决高层次经
济与环境协调问题。从目前的实施情况来看，法律规定的“不行”，例如“氯丹”是严重的污染产品，实际上还在
“畅行无阻”。经济与环境问题的解决，涉及到体制与机制问题，解决这些高层次问题，必须建立经济、环境“协
同决策机制”。
    ● 创建环境友好型社会  需要解决基础性问题
　 “十一五”规划纲要中，把建设资源节约型、环境友好型社会摆在突出位置，提出了明确任务和措施，规划了
一批节能重点工程、循环经济示范试点工程、生态保护和环境治理重点工程。认真落实这些任务和措施，将会明显
提高资源利用效率，基本遏制生态环境恶化的趋势。
　　我国有关部门出台了《全国环境保护宣传教育行动纲要》等环境教育文件，但是这些文件缺乏现有的环境法律
法规的明确支持，强制实施力差。从效果来看，环境教育和环境文化意识的培养在全面性、系统性、实践性和持续
性方面，在倡导适度消费、公平消费和绿色消费的环境友好型消费方式方面，以及在倡导建设环境友好型社会的伦
理价值观念方面还需要加强。
  　环境友好型社会的建立，是一个需要各部门、各行业共同参与的综合性问题。体现在部门之间的关系上，由于
职权的条块分割设置，各部门所关注的重点不同，污染防治、生态保护、国土整治、资源节约、清洁生产、循环经
济等方面的优惠政策就难以得到税务、信贷、政府采购、国家投资等部门政策的明确支持或积极落实，致使一些法
律政策扶持的规定长期虚化。国家应加快促进环境友好型社会的外在动力和内在利益机制的建设，加快改革资源产
品价格的市场化进程，逐步建立能够体现资源稀缺程度的水、电、煤炭、石油、天然气、土地等资源和污水、垃圾
处理等服务的价格机制，完善资源综合利用、循环利用和废旧物资回收利用的税收、信贷优惠和国家投资与补贴政
策，逐步扩大节能、节水产品实施政府采购的范围，研究建立和完善资源开发与生态补偿机制。
    ● 完善我国的环境法律体系  强化执法
　　在“十一五”期间，我国将制定《循环经济促进法》等建设资源节约型、环境友好型社会相关的法律法规；将
制定《自然保护区法》、《生物安全法》、《土壤污染防治法》、《生态保护法》、《农村环境保护条例》、《畜禽养殖污染
防治条例》、《生物物种资源保护条例》等法律法规和一系列部门规章。制定配套法规，增强环境法律、法规的可操
作性，有效破解“违法成本低、守法成本高、执法成本高”的环境难题，也是“十一五”环境法规建设规划的重要
方面之一。我国环境法律体系的健全，将会把我国的环境保护工作提高到一个新的高度。
　　全国人大和地方人大，大多每年都进行环境保护执法大检查，可以说这是具有我国特色的一种执法形式。每年
都查出一些企业“偷排污水”；一些“小煤矿、小化工、小炼焦等”禁而不止，“环境保护执法失灵”、不得不引起
我们的深思。
    ● 解决与环境保护有关的市场准入问题
　　在开放的市场经济条件下，与环境保护有关的市场准入是国际和国内贸易与投资规则重点关注的问题。市场准
入的条件主要包括经济条件、技术条件、绩效条件、就业条件和经营方式等。我国与环境保护有关的市场准入条件
主要是技术条件。对此，要设立高耗能、高耗水、高污染的落后工艺、技术和设备强制淘汰制度。对达不到最低能
效标准的禁止生产、进口和销售；对矿山尾矿中资源品位严重超标的，要采取强制回收措施。国家环境保护总局环
境工程评估中心，对新建项目正在制定环境保护准入标准。
    ●解决环境保护的技术支撑问题
　　完成“十一五”规划的目标，需要形成资源和能源消耗少、利用效率高、废弃物排放少的生产和消费体系，使
人类对自然的开发和利用能够控制在生态环境可自我更新的范围之内。目前，我国经济发展与环境保护所依赖的科
学技术还不能适应其发展和需要，有些技术还难以有效地在实践中得到转化应用。最近科技部已经加大了对环境保
护工作的支持力度，例如在“863”计划中，整合城市污水处理技术与固体废弃物处理与处置技术等已被放在重要
的位置。国家应继续加大对环境保护关键技术的攻关力度，对于成熟的环境友好型新技术，国家应当通过组织、引
导和扶持等手段鼓励其在实践中得到广泛的应用。