可持续发展、宏观调控呼唤税制变革
国家信息中心  胡少维

  一、可持续发展与税收制度变革

    可持续发展的重要标志是资源的永续利用和良好的生态环境。从可持续发展的内在要求和税收本身的性质、职
能出发，税收就成为保障可持续发展的不可替代的重要手段。因为影响可持续发展的核心--环境污染问题是一个负
外部性问题，即企业的私人成本小于社会成本。而税收作为市场经济下最主要的经济杠杆之一，对负的外部性问题
有着直接、有效的调节作用。个别企业为了实现利润的最大化向外界排放污染物，这就等于将本应该由企业负担的
成本转嫁给社会承担，这显然是不公平的。解决这种负外部性问题最有效的办法征税。税收是一种最优手段。税收
可以将企业的外部成本内部化，增大排污企业的成本压力，企业为了追求利润的最大化，将不得不采用先进技术减
少单位产出的能源消耗或购买先进的污染处理设备，从而实现企业间的公平竞争。另一方面该项税收收入又可作为
专项资金用于环境保护事业。当然，税收政策还可以通过对有利于可持续发展的各项生产经营行为的税收优惠，引
导和激励纳税人积极参与到保护环境、促进可持续发展的事业中来。
    但我国现行税制在设计与存在着种种不足：一是现有的节约能源和控制污染的税收优惠政策，遵循的是“末端
治理”的“资源化原则”，对从输入端节约资源的“减量化原则”和尽可能延长产品使用周期的“再利用原则”考
虑不多。二是现行涉及循环经济的主要税收调节力度不均衡、不到位甚至缺位，不利于资源的节约、综合利用和环
境保护。三是涉及环境保护的税种太少，缺少以保护环境为目的的专门税种，这样就限制了税收对环境污染的调控
力度，也难以形成专门的用于环保的税收收入来源，弱化了税收在环保方面的作用。四是现有涉及环保的税种中，
有关环保的规定不健全，对环境保护的调节力度不够。比如资源税，税率偏低，税档之间的差距过小，对资源的合
理利用起不到明显的调节作用。征税范围狭窄，基本上只属于矿藏资源占用税，与我国资源短缺，利用率不高，浪
费现象严重的情况极不相称。五是考虑环境保护因素的税收优惠单一，缺少针对性、灵活性，影响税收优惠政策实
施效果。国际上通用的加速折旧、再投资退税、延期纳税等方式均可应用于环保税收政策中，以增加税收政策的灵
活性和有效性，而我国几乎没有这方面的内容。六是征收标准偏低，征收依据落后。目前，一方面征收标准偏低，
另一方面不同污染物之间收费标准不平衡。同时由于仍是按单因子收费，即在同一排污口含两种以上的有害物质时，
按含量最高的一种计算排污量，这种收费依据不仅起不到促进企业治理污染的刺激作用，反而给企业一种规避高收
费的方法。而且因为排污费的收费方式由环保部门征收，不仅征收阻力很大，而且排污资金的使用效果也不理想。
    正是因为目前我国的税制存在不完善之处，使得我国资源消耗特别是环境污染状况即使是在中央政府的干预下
也并没有明显好转。为了促进可持续发展，减少管理成本，加快税制改革就成为迫切的要求。

  二、宏观调控有效性的提高同样需要税制的变化

    我国宏观调控成效为何不理想？地方政府从中作梗成为矛头所指的重点。在短期行为盛行的情况下，地方官员
都希望在任期内实现收益最大化，取得短期内的最大回报，造成中央政府“有令难行”、“有禁难止”。除了政绩观
不正确外，其实背后的利益关系也是产生这一问题的一个重要原因。因为地方政府要增加财政收入最简便易行的办
法就是不顾一切地推高投资增幅进而推高经济增幅。
    地方政府的冲动最终要通过企业来实现，办企业的目的就是要实现利益最大化，企业之所以如此热衷于投资，
也是因为他们看到了在目前的环境下，投资回报是比较高。而造成投资回报率比较高的原因除了劳动力成本低外，
一个重要的原因是“产品高价，资源低价，环境无价”这种价格格局造成的，即企业利益的获取是在损害国家利益
和公众利益基础上取得的。纵观这些年来利润率高的行业，大多不是资源垄断性的，就是环境污染比较严重的。
    在这样的背景下，降低能耗就变得困难。根据国家统计局的数据，上半年单位能耗增加的行业有：石油石化行
业上升8.7%，煤炭行业上升5.5%，电力行业上升0.8%，有色金属行业上升0.4%；单位能耗降低的行业有：钢铁行
业下降1.2%，建材行业下降4.5%，化工行业下降5.0%，纺织行业下降5.5%。从中我们可以看出：垄断性行业、竞
争较弱、利润率高的行业的能耗不降反升，而竞争越是激烈的行业，利润率相对较低的行业能耗水平降低越多。其
实，也不难理解石油化工等行业的单位能耗水平不降反升这一现象，因为这些行业大多是我国当前垄断力最强、利
润率最高的行业，特别是在利润率处于高水位且又不断提高的趋势下，多消耗一点能源没有什么大不了，能源多耗
一点对于可能不断增加的利润率几乎是微不足道的，在这情况下，控制能耗反而可能要增加更多的投入，而且还可
能面临技术风险，何必呢？因此，就企业个体而言，抛开社会责任感而仅就经济上的投入产出效益看，其选择也是
理性的。与之相对应，化工和纺织行业的单位能耗水平降低最多，这正与这两个行业的高度竞争与利润率水平较低
有关，对他们而言，上游的原材料受石油涨价而不断涨价，但是下游产品的竞争又相当激烈，产品提价几乎不可能，
因此，在上游原材料不断涨价的情况下，只有通过降低能耗等来控制成本，因为能耗水平的下降就是生产成本的节
约。
    由此推断，目前我国宏观调控成绩的取得，某种程度上讲更多地是法律、行政手段所起的作用，与之相比，经
济手段的功效并不是十分明显，宏观调控的根基也并不牢靠。要想真正达到调控目标，提高宏观调控的效应，还需
从经济手段入手，从投资回报率方面采取措施。无论是经济学理论、还是国内外的具体实践都表明，价格手段是最
有效的手段。价格手段并不仅仅或主要指提高商品的价格，它的根本内涵是控制行业的利润水平。而这就需要充分
发挥税收政策的功能。