加快我国页岩气开发的政策思考
□ 中国石油集团经济技术研究院 徐博
当前，我国正在掀起开发页岩气的热潮。国家制定的页岩气发展目标是到2015年页岩气产量65亿立方米，力争2020 年产量达到600亿～1000 亿立方米，规模前景令人振奋。从世界页岩气开发的现状来看，目前页岩气美国已经实现了商业化开发及规模化利用，2011年产量达到1800亿立方米，成为美国天然气供应的重要组成部分。美国页岩气的成功开发不仅改变了全球天然气供应格局，也已改变了当地乙烯生产商的命运，持续而丰富的天然气原料供应为在美国石化企业提供了竞争优势。
页岩气成功开发必须在地质理论和关键技术上有所创新，并实施有力的财税政策支持。美国也正是这样的典型例子。我国应该借鉴美国经验，着力形成一套有利于加快页岩气开发的政策体系，否则这种高成本的非常规气资源难以成功实现商业化。
他山之石·美国的激励政策
1．《原油意外获利法》及其激励效果 美国对页岩气开发财税激励政策主要体现在1980 年出台的《原油意外获利法》，其最初目的是要把从常规燃料上征收的税收用于促进非常规燃料的开发。该法律第29条是实施上述目的的主要工具，旨在通过降低可替代能源的生产成本来鼓励其生产和使用，使其在市场上变得具有竞争力。
《原油意外获利法》还对1979年和1993年之间钻探的非常规油气与2003年之前生产和销售的页岩气均实施税收减免。同时，美国政府将对传统油气上游开发的税收优惠政策也移植到页岩气开发领域，对油气行业实施的五种税收优惠也适用于页岩气，包括无形钻探费用扣除、有形钻探费用扣除、租赁费用的扣除、工作权益视为主动收入、小生产商的耗竭补贴等。有机构测算，该政策的出台使得80年代到90年代页岩气开发免除的税费和补贴占生产成本的30%以上。
2．政府牵头组织前期研究 美国政府将页岩气开发作为实现能源自立的重要突破口，重点支持页岩气技术研发。美国能源部等政府机构牵头组织技术和地质研究。20世纪70、80年代期间，美国能源部及能源研究和开发署联合美国国家地质调查局、州级地质调查所、大学以及工业团体，发起并实施了针对页岩气研究与开发的东部页岩气工程，目的是加强对页岩气地质、地球化学、开发工程等方面的研究，摸清页岩气分布规律并进行资源潜力评价，研发过程中产生了一批科研成果，其中最重要的进展是认识到页岩气的吸附作用机理，对促使页岩气进入实质性开采起到了至关重要的作用。
3．政府支持页岩气技术研发 据估计，从20世纪80年代初至今，美国政府先后投入了60多亿美元进行非常规气的勘探开发活动，其中用于培训与研究的费用近20亿美元。美国政府对页岩气开发的重视为页岩气发展提供了强劲动力，带来了技术进步与突破，使得页岩气产业迅速获得长足发展，产量持续上升。
我国面临的挑战
页岩气的开发不仅是将天然气从页岩层中采出，还包括在作业区开采的同时，保持与周围的环境、设施等资源的协调发展。页岩气开发是一项系统工程，每一项技术都很重要。国内页岩气开发由于起步晚，经验不足，面临着诸多挑战。
1．理论及开发技术问题 首先，我国在页岩气基础理论和实验研究方面还很薄弱，尤其是开采前期的实验测试、选区评价等技术。其次，页岩气藏物性差，渗透率极低，后期开发技术要求非常高。美国的勘探实践表明，开发技术的突破，如水平井钻井、水力多段压裂、重复压裂、同步压裂以及裂缝综合监测等技术对页岩气产业的迅猛发展起着极为重要的作用。第三，我国页岩气埋藏普遍较深。如四川盆地下寒武统页岩气层普遍埋深2～3.5千米，而美国五大页岩系统埋深在0.8～2.6千米。因此，国内面临着深层页岩气开发的难题。
2．风险及经济效益问题 页岩气属于非常规低品位天然气，其开发周期长，投资大，风险也大。非常规的页岩气在短期内难以见到经济效益，而我国的常规天然气和煤层气正处于蓬勃发展期，将大量资金用于开发页岩气要考虑成本效益。
3.资源及环境保护问题 尽管页岩气的开采可能带来了巨大的经济效益，但其潜在的环境影响更让人们担忧：一方面，页岩气的开采需要消耗大量的淡水资源，可能威胁到当地和区域的水资源可持续利用；另一方面，页岩气开采过程中产生噪声、含有害化学物质的废水、废气等引起的环境污染，以及其开采事故带来的重大损失；同时，页岩气开发还需要相关的基础设施，如水利、道路等，这些不利因素都制约着页岩气的快速发展。
政策建议
实际上，国家发改委会与国家能源局从2009年就开始制定关于鼓励页岩气勘探开发利用的相关政策，已经出台了一系列优惠政策，如矿产资源补偿费、探矿权、采矿权使用费减免等，《页岩气发展规划（2011-2015 年）》集中体现了我国政策方向，但总体上力度不够，效果也十分有限，操作性不强。笔者认为，以下四个方面的财税、投资、技术政策的细化、落实对我国页岩气开发至关重要。
1．改革完善投资机制，调动各方面的积极性，参与页岩气开发 美国页岩气先期投资开发的主体是中小企业，这些企业体制机制活，创新能力强。我国在制定适用于页岩气的开发管理机制（即顶层设计）时要注意在开发环节引入市场竞争机制，消除多种资本市场主体进入页岩气开发上游的政策壁垒，给予各类市场主体平等进入页岩气开发投资的机会和市场地位。
具体操作层面，可以在政策上适当放宽市场准入。开发市场主体可以包括地方政府、地方国有企业、能源相关行业龙头企业，以及各种民营企业等，这些资本市场主体可以通过合资、参股、合作、联合竞标等多种方式积极参与页岩气勘探开发，且部分有资质及条件的大企业亦可独立投资、直接从事页岩气勘探开发。
值得注意的是，在吸引外资投资方面，我国页岩气开发还需要吸取煤层气开发的经验教训，要处理好本地企业与外资企业的关系，在最大限度地用好外来资本与技术的同时，也要考虑外资的经济收益，以保持合作的稳定性和长期性。
2．加大开发技术攻关的政策支持 要通过财税政策支持加强国家能源页岩气研发（实验）中心和其他页岩气重点实验室建设，建立高层次人才培养和学术交流基地。鼓励国内企业及院所与国外研究机构开展勘探开发关键技术联合研究，通过引进国外技术服务和开展对外合作等，吸收借鉴国外先进成熟技术，形成具有中国特色的勘探开发核心技术。
3．完善页岩气矿业权管理制度 页岩气独立矿种属性已经明确，在此基础上，国家还需要尽快建立专门的页岩气矿业权管理制度，完善页岩气开发准入与矿业权退出机制及区块收回制度。
具体操作层面上，可以借鉴煤层气矿业权管理经验，建立专门的页岩气区块登记制度，暂时实行国家一级管理，矿业权出让采取竞争性出让方式。同时，在有条件的地区选取一些地方省市试点页岩气矿业权二级管理，发挥地方政府积极性。通过试点及实践，总结经验，探寻适合中国国情且能够调动一切积极因素的矿业权管理新思路。
在矿业权退出监管机制和区块收回制度建设方面，需要吸取现有常规油气开发矿业权退出实际执行不到位的教训，强化矿业权依法退出机制，对拥有矿业权但投资达不到要求，或在规定期限内达不到产出的，要强制退出，可以通过设立具体的考核指标来引导市场主体的勘探开发投入，规避矿业权倒卖投资行为。
4．抓紧开发示范区建设，为商业化生产做好准备 页岩气开发在我国是个新事物，是一个系统工程。开发过程中气井压裂用水量很大，地面、地下都有可能造成污染，环境保护问题不容忽视。如何通过技术创新提高单井产量、降低生产成本，如何通过提高综合管理水平、促进高效开发，都是关系到将来页岩气开发能否实现规模生产的大问题。这些问题都要通过示范区建设找到正确的解决办法，我国方能大规模开展页岩气资源的开发，实现科学发展和持续发展。