破解政策困局 驱散绿色发展中的“雾霾”
——冀星博士谈生物柴油发展之道
近来网上盛传大雾版《北京北京》，“大雾弥漫在这里的每一条街道，空气污染指数竟然不断爆表，除了仙境般的楼阁把你我围绕，我依稀看到了满街满眼的口罩……” 还有大雾版《沁园春·雾霾》、真实版“雾霾下的哈尔滨”……雾霾哪儿来的？能源有大问题，国务院参事、原国家发改委能源局局长徐锭明认为，PM2.5有三个来源：一是烧出来的，烧化石能源煤和石油；二是飘过来的，地区间的大气污流飘移；第三是挖出来的扬尘，整个北京市的建筑工地面积大于欧洲的建筑工程面积。根本的解决之道是：推动能源生产方式和消费方式革命，而生物柴油既是生产方式的革命又是消费方式的革命。权威报告显示，生物柴油含氧、无硫和芳烃；能大幅降低柴油机碳烟和PM排放；通过光合作用，在整个生物循环过程中减少CO2的净排放。在当前雾霾污染严重的情况下，发展生物柴油产业尤具环保意义。
2002年，冀星博士等有关学者给国务院建议在我国发展生物柴油产业，引起时任总理朱镕基的重视，时任副总理李岚清、吴邦国、温家宝都做了批示。生物柴油纳入“十五计划”的滚动项目，继而纳入“十一五、十二五”两个五年规划，经过十年的发展，渐成气候。但就我国的生物柴油原料而言，生物柴油产业的规模应该比现在大的多，如我国仅废弃油脂一项就足以支持生物柴油达到年产500万吨的规模。另一方面，2012年我国年消费石油约5亿吨，进口约占58%，消费柴油1.7亿吨，生物柴油在我国具有巨大的发展空间。但目前生物柴油的实际产能仅约100万吨，产量不过产能的一半。原因何在？在“2013年中国生物柴油行业发展研讨会”上，本刊记者就此对冀星博士进行了采访，他分析指出，我国生物柴油发展迟缓，政策障碍不可小视。
空有“成品油”国家身份 难享国家“公民”待遇
周刊：冀星博士，近年来虽然生物柴油列入国家“十一五”和“十二五”规划，但是行业整体发展缓慢，并未达到规划目标，其中的政策障碍众多。您如何看待政策方面在生物柴油发展中的作用？
冀星：具体先从商务部令（2006）第23号《成品油市场管理办法》说起。该办法规定生物柴油属于成品油：“第四条 本办法所称成品油是指汽油、煤油、柴油及其他符合国家产品质量标准、具有相同用途的乙醇汽油和生物柴油等替代燃料。”据此，生物柴油属于成品油无疑。
“第二条 在中华人民共和国境内从事成品油批发、零售、仓储经营活动，应当遵守有关法律法规和本办法。第三条 国家对成品油经营实行许可制度。”生物柴油既然属于成品油，则其批发、零售、仓储经营均须遵照《成品油市场管理办法》。
“第七条 申请成品油批发经营资格的企业，应当具备下列条件：（一）具有长期、稳定的成品油供应渠道：1.拥有符合国家产业政策、原油一次加工能力100万吨以上、符合国家产品质量标准的汽油和柴油年生产量在50万吨以上的炼油企业，或者2.具有成品油进口经营资格的进口企业，或者3.与具有成品油批发经营资格且成品油年经营量在20万吨以上的企业签订1年以上的与其经营规模相适应的成品油供油协议，或者4.与成品油年进口量在10万吨以上的进口企业签订1年以上的与其经营规模相适应的成品油供油协议；（二）申请主体应具有中国企业法人资格，且注册资本不低于3000万元人民币；（三）申请主体是中国企业法人分支机构的，其法人应具有成品油批发经营资格；（四）拥有库容不低于10000立方米的成品油油库，油库建设符合城乡规划、油库布局规划；并通过国土资源、规划建设、安全监管、公安消防、环境保护、气象、质检等部门的验收；（五）拥有接卸成品油的输送管道或铁路专用线或公路运输车辆或1万吨以上的成品油水运码头等设施。”由于目前我国生物柴油企业的规模多在10万吨以下，也就是说，我国生物柴油企业达不到成品油批发的资质。
“第八条 申请成品油零售经营资格的企业，应当具备下列条件：（一）符合当地加油站行业发展规划和相关技术规范要求；（二）具有长期、稳定的成品油供应渠道，与具有成品油批发经营资格的企业签订3年以上的与其经营规模相适应的成品油供油协议；（三）加油站的设计、施工符合相应的国家标准，并通过国土资源、规划建设、安全监管、公安消防、环境保护、气象、质检等部门的验收；（四）具有成品油检验、计量、储运、消防、安全生产等专业技术人员；（五）从事船用成品油供应经营的水上加油站（船）和岸基加油站（点），除符合上述规定外，还应当符合港口、水上交通安全和防止水域污染等有关规定；（六）面向农村、只销售柴油的加油点，省级人民政府商务主管部门可根据本办法规定具体的设立条件。”由于目前我国生物柴油产业多利用地沟油等废弃油脂为原料，多在城市周边建厂，难于只面对农村销售。同时，生物柴油产业在2002年开始发展时，生物柴油工厂附近的加油站发展规划已经完成，各地根据实际情况，基本没有考虑为生物柴油产业的发展批准设立新的加油站。
“第九条 申请成品油仓储经营资格的企业，应当具备下列条件：（一）拥有库容不低于10000立方米的成品油油库，油库建设符合城乡规划、油库布局规划；并通过国土资源、规划建设、安全监管、公安消防、环境保护、气象、质检等部门的验收；（二）申请主体应具有中国企业法人资格，且注册资本不低于1000万元人民币；（三）拥有接卸成品油的输送管道或铁路专用线或公路运输车辆或1万吨以上的成品油水运码头等设施;（四）申请主体是中国企业法人分支机构的，其法人应具有成品油仓储经营资格。”“库容不低于10000立方米的成品油油库”相当于0.6万～0.9万吨的油品储存能力，一般的生物柴油生产企业也达不到这样的规模。
《成品油市场管理办法》规定的成品油的批发、零售、仓储等方面的硬性要求，对于以化石资源为主的炼油企业可以达到，但对于生物柴油企业，显然难于达到这些要求。这是生物柴油企业目前销售困难的主要原因之一。
生物柴油在《石油价格管理办法(试行) 》中沦为二等公民
周刊：国家还有其他政策涉及生物柴油管理吗？关于生物柴油，这些政策又有什么说法？
冀星：二〇〇九年五月七日国家发改委印发《石油价格管理办法(试行)》，“第二条 本办法所称石油包括原油以及由原油炼制的汽油、柴油、航空煤油和航空汽油等成品油。”从这一条可以看出，该办法所称成品油中不包括生物柴油。
“第十七条 国家发展改革委在门户网站公布按吨计算的汽、柴油标准品最高零售价格，国家储备、新疆生产建设兵团用汽、柴油供应价格，专项用户用汽、柴油最高供应价格；省级价格主管部门在指定网站公布本地区汽、柴油标准品和非标准品最高批发价格和最高零售价格；主要成品油生产经营企业通过所在地新闻媒体公布本公司的汽、柴油具体批发价格和零售价格。成品油生产经营企业调整汽、柴油出厂价格、供应价格、批发价格和零售价格的同时，将调价具体方案抄报国家发展改革委和有关省级价格主管部门。”这样，石化柴油的价格已经非常明确地确定了，生物柴油要进入常规的销售系统，其价格本身就难于确定，弱小的生物柴油企业在价格谈判方面根本就不是石油巨头的对手。
值得思考的是，《石油价格管理办法(试行)》关于成品油的定义中虽然没有规定燃料乙醇，但是，《石油价格管理办法(试行)》“第十四条 乙醇汽油价格政策按同一市场同标号普通汽油价格政策执行”。这样，唯独将生物柴油排除在外。
为弄清问题所在，需要研究《石油价格管理办法(试行)》所依据的文件，《石油价格管理办法(试行)》第一条 为完善我国石油价格形成机制，规范价格行为，根据《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》(国发[2008]37号)的有关规定，制定本办法。
《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》“二、改革的主要内容 (一)关于成品油税费改革。5.特殊用途成品油消费税政策。提高成品油消费税单位税额后，对进口石脑油恢复征收消费税。2010年12月31日前，对国产的用作乙烯、芳烃类产品原料的石脑油免征消费税；对进口的用作乙烯、芳烃类产品原料的石脑油已纳消费税予以返还。航空煤油暂缓征收消费税。对用外购或委托加工收回的已税汽油生产的乙醇汽油免征消费税；用自产汽油生产的乙醇汽油，按照生产乙醇汽油所耗用的汽油数量申报纳税。对外购或委托加工收回的汽油、柴油用于连续生产甲醇汽油、生物柴油的，准予从消费税应纳税额中扣除原料已纳消费税税款。”该文仅在此处提及生物柴油，难于从字句中找出生物柴油是否属于成品油，但按照逻辑，可以推断生物柴油属于成品油。
周刊：商务部和发改委的两个文件，给了成品油两个不同的定义，一个把生物柴油归类于成品油，一个“忽略”了生物柴油。这样在政策执行过程中，会对生物柴油产生什么影响？
冀星：商务部的《成品油市场管理办法》与国家发展改革委印发《石油价格管理办法(试行)》关于成品油的定义不一致，《成品油市场管理办法》中成品油的定义明确包括乙醇汽油和生物柴油，《石油价格管理办法(试行)》中成品油的定义明确排除了乙醇汽油和生物柴油，但在第十四条中单独就乙醇汽油价格进行了规定。这样，唯独将生物柴油排除在《石油价格管理办法(试行)》外。《石油价格管理办法(试行)》所依据的《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》(国发[2008]37号)中提到了生物柴油与乙醇汽油，但比较宏观，不太具体。这样，使生物柴油在进入市场方面极其困难。
生物柴油企业要建立自己的批发、零售、仓储体系，由于达不到《成品油市场管理办法》的具体要求，难于建立自己的销售体系，多家生物柴油企业申请建立加油站，根本得不到批准。生物柴油要进入石油巨头控制的加油站系统，由于《石油价格管理办法(试行)》中没有提到生物柴油的具体价格，因此，石油巨头将石油系统外生产的生物柴油的价格压的很低，生物柴油企业价格谈判的成本很高。同时，我国石油巨头也有自己的生物柴油企业，但是在他们的生物柴油相互进入对方的加油站系统时也存在类似的障碍。
可再生能源法“保护伞”难避其身 解决之道在人大
周刊：受政策的限制，生物柴油批发、零售、仓储做不到，进入石油巨头加油站系统又缺乏明确定价，举步维艰的生物柴油该如何摆脱这种尴尬的处境？
冀星：我们还是可以找到说理的地方的。《中华人民共和国可再生能源法（修正案）》“第三十二条 本法中下列用语的含义： (一)生物质能，是指利用自然界的植物、粪便以及城乡有机废物转化成的能源。 (二)可再生能源独立电力系统，是指不与电网连接的单独运行的可再生能源电力系统。 (三)能源作物，是指经专门种植，用以提供能源原料的草本和木本植物。(四)生物液体燃料，是指利用生物质资源生产的甲醇、乙醇和生物柴油等液体燃料。”由此可以看出，生物柴油是受《可再生能源法》保护的。
“第三十一条 违反本法第十六条第三款规定，石油销售企业未按照规定将符合国家标准的生物液体燃料纳入其燃料销售体系，造成生物液体燃料生产企业经济损失的，应当承担赔偿责任，并由国务院能源主管部门或者省级人民政府管理能源工作的部门责令限期改正；拒不改正的，处以生物液体燃料生产企业经济损失额一倍以下的罚款。”也就是说，如果石油巨头拒收生物柴油，从理论上讲，生物柴油企业可以找“国务院能源主管部门或者省级人民政府管理能源工作的部门责令限期改正”，但是，国家能源局挂靠国家发展改革委员会，各省市能源局挂靠当地发展改革委员会。《石油价格管理办法(试行)》又是国家发展改革委员会发布的，能源局难于评价国家发展改革委员会文件。加上石油巨头多为中央企业，又是纳税大户，地方能源局需要考虑石油央企的影响力。因此，牺牲生物柴油产业的利益就成了必然。
周刊：那么生物柴油的政策桎梏还有解决之道吗？
冀星：《中华人民共和国可再生能源法（修正案）》对生物柴油进行了明确的规定，因此，全国人大以及地方各级人大加强执法检查可以解决这一问题；在国务院层面，商务部的《成品油市场管理办法》可以根据生物柴油产业的实际情况，对其中的批发、零售、仓储要求针对生物柴油进行适当的调整，则可以促成生物柴油企业自己建立销售渠道的生动局面；同时，《石油价格管理办法(试行)》也可以象其中第十四条规定生物乙醇一样，对生物柴油的价格进行明确定义，则可以顺利打开生物柴油进入石油巨头的销售渠道，这对于石油巨头本身也是有利的，石油巨头生产的生物柴油亦可顺利进入对方的加油站系统。
雾霾困城已成定局。破解此窘境，发展生物柴油产业乃现实抉择与历史必然。及时扫除政策障碍，促进生物柴油产业发展是大势所趋。政策障碍解除， 生物柴油可以在近期产量翻番；若政策障碍不除，则生物柴油仍将在原地徘徊、裹足不前。
后记
在“2013年中国生物柴油行业发展研讨会”年会上，来自生物柴油企业的代表也表达了需要国家政策支持的心声，唐山金利海生物柴油股份有限公司李艾军董事长提出，企业发展离不开政策扶植，在大政策既定的情况下，一些具体的扶植政策显得尤为重要。例如，取消生物柴油的消费税，对生物柴油产品给予增值税先征后退等优惠，都极大的促进了生物柴油行业的发展。从总体上看，这些政策落实得相当不错，但也有不完美之处。例如，对于增值税先征后退，有的地区比较及时，有的却拖得时间很长，占压了企业的大量资金，无形之中增加了经营成本。如果国家能有一个统一规定，在一两个月之内实现退税，对企业就有雪中送炭之惠。再如，对产品名称，有些优惠政策，称之为“生物柴油”可以享受，而称之为“脂肪酸甲脂”就不能享受，这显然有不合理之嫌。如果出台一个有权威性的解释将之统一起来，企业将受益非浅。再比如从减排政策出发，出台强制性的车用柴油添加生物柴油的政策，完善碳排放量市场运作机制等等，这些都将有力促进全行业的发展。
本次会议的主办方，中国化工信息中心全国生物柴油行业协作组的专家指出，生物柴油的降低排放、低碳环保的特性是得到社会共识的，而且我国生物柴油还具有净化百姓餐桌的卫生安全的社会意义。协作组将积极努力，继续推动生物柴油在建设绿色城市、美丽中国中发挥应有的作用。正如徐锭明参事所讲，中国有雾霾就不再美丽了，希望在十八大精神领导下，能够把能源革命完成，还中国清洁空气、蓝天碧水，圆我们的美丽中国梦！