探路体制改革 重焕油气工业生命活力
□ 中国石化石油勘探开发研究院 张抗
中国油气体制改革是能源和经济体制改革中一个重要的组成部分，但与某些行业相比，其改革有相对滞后之势。这令业内人士颇为焦虑。人们议论纷纷：卡在哪里了？突破口在何处？怎样走上一条较顺畅的改革之路？对此，中国石化石油勘探开发研究院张抗教授认为，油气体制改革的关键是上游的行政性垄断，其根源在于没能依法进行全面的区块管理，致使国家石油公司对有利区块全覆盖式长期占有，国务院需要对区块登记准入条件做出新的解释，以使之对所有合法石油公司平等开放；作为油气体制改革的突破口，建议以页岩油气为推手开辟综合性试验区，不但实现其勘探开发的突破，更要对各种改革措施和法规制订先行先试，取得经验。
前言：辉煌背后的忧患思考
中国油气工业在取得辉煌成绩的同时，也存在着许多问题。特别是现今的状况难以适应经济持续健康的发展的要求，难以匹配深化改革的进行。对这些存在的问题需从新的角度给以扼要的分析。
1.油气储、产量上升缓慢 进入本世纪，中国的石油工业已进入稳步发展的壮年期，天然气工业也开始了由快速成长的青年期向壮年期的转变。如果情况没有重大变化且不包括非常规油气（岩油气、煤层气）、制气等，石油储、产量将会按缓慢降低的年增率低速增长，近期（2020年前）产量年增率可能仅为1%～2%；而天然气近期产量年增率可能为5%～7%。
2.大量探明储量未动用 我国还存在相当数量的已探明却长期未开发储量，且其值有增大之势，这是我国油气上游值得特别注意的一个问题。按2013年《全国油气矿产储量通报》，该年石油地质储量和可采储量中的未开发储量分别达85.11亿吨和10.71亿吨，未开发率分别为21.9%和12.5%；天然气地质储量和可采储量中的未开发储量分别达5.62万亿立方米和0.54万亿立方米，未开发率分别为42.3%和23.7%。对于长期产量不能满足供应的油气来说，开发工作对探明储量的期待被形容为“等米下锅”。那么，为什么长期不去动用这个“存米”去“下锅”呢？其主要原因只能归之于缺乏足够力量去开发，而在各石油公司都有富余大量超编人员的情况下，只能说是资金不足。从总体上看，国家有充足的资金储备且各公司也向国外大量投资，这时出现短缺投资去开发国内己证实的油气储量的情况只能归因于油气管理体制上的问题。
3.新区、新领域无力开拓 对于不可再生的油气资源，为了能以不断增加的产量保障经济增长所要求的供应，必须不断地进行油气生产的战术和战略接替。而进入本世纪以来，以石油公司大重组为标志的上一轮改革带来的红利渐趋消退，垄断的计划经济体制的负面影响日益明显，使这些公司效率降低，有招架之功而无还手之力。连动用开发已探明储量的工作都无法顺利进行，以致使其越积越多，使得短期内难获明显效益的战略接替更难以进行。为了弥补这一缺陷，国家拨款由国土资源部组织了两轮全国性产学研相结合的陆地海洋新区新领域探索。8年多的先行性工作取得丰富的成果，指出了一批新区新领域并提出分期工作的重点，展现出可持续发展的前景。但遗憾的是各大石油公司对此却难以跟进，无力以大量勘探投入做实际的开拓。
显然，我们决不能以每年油气上都有所进展而沾沾自喜，更不能拿过去曾有的辉煌来掩饰目前的困境。当前油气生产远不能满足经济发展和能源结构优化的需求，油气管理体制更与深化改革的形势难以互容。在油气发展的战略上陷于被动的守势，穷于应对而难再有大作为。垄断的占有区块、占有资源的“优势”再也难以使其“自然地”成为经济各部门的排头兵。三大国家油企的“够大而不够强”，效率、资本回报率等较低成为人们关注的对象，而某些公司因垄断和管理体制缺陷出现的贪腐窝案也成为人们诟病的焦点。综上所述，油气工业经营管理体制必须要进行重大的改革使之具有更强的活力，以适应经济和社会的发展。
混合所有制改革非包治百病的良药
党的十八届三中全会在新的高度上重提“混合所有制改革”，这是深化改革可首先推行的重要措施之一。在国资委系统首批作为试点的有5个大型国企，他们在混合所有制的实践中已有不同程度的进展。令人关注的是在这批试点之外的中石油、中石化却率先做出若干动作，引起舆论的较强烈反响。一时间议论纷纷，其中也有不少疑问。这也许是目前尚缺乏（或未及形成）明确的顶层设计及实施细则之故。首先，不同所有制资本共处一个企业，这本身早就存在。有人把这种混合所有制叫做“公私合营”，那么它与我国上世纪50年代曾进行的“社会主义改造”有何区别？如果说是实行资金来源多样的股份制，那么它又与改革初期就上市的国营公司（其中甚至有外资的进入）有何异同？进而，哪些部门的企业可以“混合”，哪些部门民营和/或外资可以控股，已开始“混合”的某些石油企业非国有资本的上限是否为30%……等问题也还不够明确。显然，按目前已做出的相关说明和实际操作，这两个公司的“混改”还不能令人满意。有人指出：他们在外部没有改变行业垄断格局，在内部也没有清晰的公司治理机制和管理层约束机制的具体安排。这实际上还仅是公司股权结构的多元化，仅是股权纽带基础上的业务合作。
混合所有制的宗旨决不是国营企业的“圈钱增资”，而是明确投资、决策、经营者的责、权、利和形成有效监督。这就要求完善以市场决定资源配置为原则有多种资金来源的投资方，营理这些资金并决定使其增值战略的董事会和在市场中执行经营的聘任经理群体三方面的成熟组合。那么就要求认真分析前一阶段改革中在此问题上的经验和教训，明确其不足而必须改正之处。从这个角度上也可以说，混合所有制促进了国营企业的去行政化、管理的现代化，及某些民营企业的去家族化。它在油气系统实行的结果必然是打破垄断，实现市场对资源的配置。
混合所有制改革的要点不完全在“混合”本身，作为改革的重要措施之一，要求通过他实现国有公司的资本多元化、管理体制现代化，使之更适合于市场化运作，实现市场决定资源配置。目前的工作只是试探性的第一步，还要做更多更深入的工作才能达到深化改革的要求。进一步说，混合所有制的改革涵盖了石油企业，但还没能反映出油气体制改革的特殊性。必须深入探讨油气工业体制所特有的、具体的问题。混合所有制不能代替油气体制改革。
上游区块呼唤“不拘一格降人材”
我国油气工业的上游处于高度行政性垄断中。上游企业存在的前提是取得有法律保障（一定时间内的排他性）的矿权，即勘探开发区块。按目前的解释我国具有申请这类区块资质的只有三个国营油企（即为中石油、中石化、中海油）和一个地方国营油企（即陕西省延长石油公司），他们被称为“三桶半油”，这就使上游处于行政性垄断中。长期执行此政策使中国可能有油气远景的地区被“三桶半油”全覆盖，有进入无退出的区块管理成为死水一潭。因此，亟待打破人为规定的准入门坎，允许众多石油企业进入，从而形成活跃的上游市场。
目前我国的区块管理没有完全依法实施，主要问题包括：未能实现区块的依法退出；未能上交资料形成公益性信息；区块转让存在暗箱操作。针对这些情况，严格区块管理执法，进一步完善相关法规就十分重要、迫切。为此，要求目前的勘探开发区块所有者对持有的区块先行自查并主动退出，而后由主管部门组织力量分批对其进行复查并提出整改意见。这个过程中可能会有来自利益相关方的干扰，这就要求执法者熟悉专业知识，防止出现所报工作量的虚假，如把规定地块外、规定时间外的工作量混入，防止把勘探与开发这两种不同阶段（他们分别持有区块登记证书）的工作量混淆和重复计算等。对油公司已把区块的勘探开发权私自转让给其他企业者，其工作量如何计算也应有明确规定。
对现有法规尚存在不够完善、可操作性不强等问题，需要在目前的改革中修改和补充。首先，要明确执法部门并完善其进行执法的规章。如仍由国士资源部执行，那么具体是其哪个司局或部门，这就要考虑他们目前的人员能否完成这样的任务。如果把区块监督与对资源的其他监督结合在一起进行，这个任务怎样协调统一才能高效执法……等等。进而，在上世纪后期逐步提出各项的法规肯定有过时的地方。如规定的区块最低工作量和投入资金，在现在看都过低了。如果提高这些标准，还需考虑区块原有的工作基础而区别对待。原有的涉及油气上游资料上交、保管、使用的规定很不完备，还不能既保障公司的权益和商业秘密又可最大限度地发挥他们作为基础信息的公益效益，必须使之成为一个完整的系统并符合实际、便于操作。
区块管理中影响最大的是关于准予申请区块的资质问题。原法规中规定油气属特殊矿种，由国家实行“一级管理”，其区块申请资格须经国务院批准。在条例颁行初期，当时只有少数几个单位（后来演变成现在的“三桶半油”）在进行油气勘探开发，于是便只有他们获得区块申请资格。以致几十年后的今天仍然延续着当时的既成事实，没有这个“路条”仍然不准任何企业（即使其是合法注册的石油公司）通过。正是基于以上的理解，在深化改革的2014年中期处理国家石油公司已退出区块的重新招标中，仍以此为据只准“三桶半油”参与，使之成为毫无意义的“换帽子”游戏。但是，从促进改革的角度对此却有不同的理解。国务院原来没批准不等于现在特别是下一步也不会批准。法规是国务院颁布的，国务院就对此有解释权。现在国务院已把矿权管理交国土资源部负责，也完全可以在国务院授权下对准入资质做出新的符合现今实际和改革要求的解释。在深化改革中，上海实验区的经验已逐步成为全国上下的共识。只要没列入负面清单便应是准许的。在上游区块的获得上，经注册登记合法的石油公司就应该有平等的资格。准入与否不是某个部门、公司说了算，而是由市场决定资源的配置。
页岩气综合实验区众望所归
1选准改革的突破口
油气体制改革是改革大局中的一部分，是对“能源革命”全局有重大影响的系统工程，也一定是复杂艰难并会有曲折的。为此，既需要有高屋建瓴的顶层设计又要有逐步完善的实施细则。在分步实施中首先选“点”进行实验是一个好的做法，即首先在一个项目、一个地区上进行试验，取得经验。而页岩气及相关的页岩油初步探索的成功恰提供了这样的机遇。页岩油气发展快潜力大，因而在中国非常规油气中有代表性，而非常规和常规油气的差别主要在技术上，从管理体制上看基本是一致的。故以此为整个油气体制改革的突破口是合适的。试验区必须落实在地区上。页岩油气在川、渝两地最发育，特别是依托已取得的初步成果和认识，两地地方政府有很高的积极性。所以多建议将该试验区设在此。显然，他不仅是国家从生产上设立的“页岩气勘探开发示范区”，而更重要的是改革的综合性试验区。他既然是综合性的，就应是全面的，但从其首先必须进行的工作上看，笔者认为应强调以下方面。
2通过典型深入认识中国页岩油气的特点
川、渝两地共处于在油气地质上的四川盆地及周缘，在类型上常规与非常规油气都有，在赋存层位上不但有海相、亦有陆相和海陆交互相，在产层的地质时代上即有晚元古代、又有古生代（美国页岩油气主要在此层系），还有中生代。特别是后者埋藏浅，往往页岩气与页岩油、致密油气甚至常规油气共生。在这样复杂的多样油气类型上取得进展，对进一步研究、勘探开发我国的非常规油气可起到典型引路的作用，也可作为探索多种类型油气，甚至多种资源综合勘探开发利用的良好示范。
3开拓资源综合勘探开发之路
从资源赋存特点出发，页岩气与页岩油常伴生于同一油气藏甚至同一口井中。页岩油气、致密（砂岩）油气、煤层气等非常规油气也可在同一区块内共生。进而，常规与非常规的界限可以是过渡的，因而两者是可以共生于一个地区、区块，甚至同一层位的不同埋深处。从矿种上把他们的勘探开发完全分割恰是条块分割的结果。更进一步说，油气与其他沉积矿产也有类似关系，尤以盐类、煤炭（包括煤矸石、石煤）、铝土矿和地浸砂岩型铀矿最为明显。资源的综合勘探、综合开发、综合利用是合乎资源赋存客观规律的，也有利于提高经济效率。这对资源相对缺乏的我国特别重要。我国也陆续出台了不少法规鼓励从勘探开发入手的资源综合利用，但这个问题也一直没能真正落实。应从页岩气入手大力倡导不同类型油气资源，进而不同种类的地下资源的综合勘探开发利用。因而要使从区块登记管理开始的整个政策法规体系有利于推动，而不是阻碍其进展。
4探索新的油气管理监督体系
既然称综合试验区，那么体制改革就是其重点。这是个涉及全局的系统工程，限于篇幅本文中仅涉及几个须首先关注的问题。
第一，在油气管理上政府与市场“边界”的界定
从传统的石油安全观念出发，往往认为加强政府管控（如将油气列为国家级的“一级管理”、不准“三桶半油”以外的企业进入勘探开发等）是保障供应的最重要措施。但国内外的实践已证明获得油气持续发展的动力来自市场竞争带来的科技进步和效率提升。显然，油气体制改革也必须首先理顺本领域内政府与市场的关系，实现“政府归位、市场松绑”。在简政放权转变政府职能中，明确政府在油气管理监督上的“三张清单”。“权力清单”上明确政府要管什么，“法无授权不可为”。在“负面清单”上明确油气公司准入条件，“法无明文禁止即可为”，除清单所列之外各类油气公司（包括民营，甚至外资企业）应公平准入。执行“负面清单”政策，打破行政性垄断就成为“水到渠成”之事。“责任清单”把政府各行为主体的职责明确、细化，“法定责任必须为”。充分发挥市场在石油工业各环节、各类企业中资源配置的作用。
第二，中央和地方政府责权利的界定
目前油气作为特殊矿种为国家“一级管理”，在实践中已暴露出许多问题。在政府机关编制已严格限定的情况下，要求中央部门（如国土资源部）管理监督大量的区块准入和退出转让，甚至数十上百个公司的运作是不现实的。可以借鉴美国的经验实行中央和地方的多级管理的试验。当然，这就要涉及责、权、利的划分，也涉及到税收。怎样既统一管理又调动各方面的积极因素，既实事求是照顾到各地的差别又防止地方分割和排他性的地区保护，关键要提高效率、防止繁杂的环节和互相推委，需通过实践逐步找到解决办法。
第三，试行对油气统一监管
显然，不可能把页岩油气的管理与整个油气工业分割进行，所有的改革都要以页岩气为入手而为整个油气体制的改革所用。进一步看，还有各界十分关心的环境保护的监管问题。将专业性相当强的油气环保与油气监管分割进行、各立部门显然是不利的。可否统一或仅分成几大块进行操作，值得探索和试验。目前将食品与药品合并监管、某些县甚至将商业的市场监管统一进行的做法也可以考虑。在加强政府监管中青岛市推行“综合执法”的网格化运作的经验有值得借鉴之处。此外，也要对非政府机构（NGO）对环境的监管留下一定空间。
5完善相应的法规体系
无论是从目前的行业管理上看还是从改革发展的要求上看，我国涉及油气的法规体系都还不够完善，有的要新立，有的要补充修改。这涉及到立法机构要完成久议未决的一批法律，涉及到各级政府陆续出台的法规需要重新清理、修改和新立，涉及到过去由公司执行的一大批国标、行标和内部规章亦要适应新的形势予以肯定、修订和制订等等。显然，这是个庞大的系统工程，很难在短期内一次完成。所有这类工作都可在实验区的具体工作中获得正负两方面的经验，为其提供新的依据。所以，帮助有关方面完善相应的法规体系也是综合实验区必须承担的工作。