我国带有明确市场化取向的天然气价格形成机制改革（以下简称天然气价改）可从2005年底算起，经过近十年，天然气价格形成机制主要经历了从出厂环节建立“理想起步价”转到省级门站环节建立“理想起步价”，进而谋求与可替代能源价格挂钩联动，推进天然气价改的“政府模拟市场”路径。之后，“政府模拟市场”的风向转变，按照“管住中间、放开两头”的思路，加大了放松天然气价格管制的步伐，恢复天然气的商品属性，2016年天然气价格市场化的政策步伐明显加快。但天然气下游市场约20%的民用气部分，其定价始终是天然气价改的一块“硬骨头”，本文就此做一观察和思考。
阶梯定价是过渡制度安排
从国内外实践看，推行阶梯价格的目的，是当短期内能源价格大幅上涨时，最大程度地化解上涨对使用者带来的影响。2013年3月，由于天然气将提价的消息走漏，曾引发全国多地居民排队抢购天然气。同年6月我国政府决定加快推进天然气与替代能源的合理比价关系时，当时正处于高油价期，从油气比价关系看，天然气价格在用户端每立方米至少要上调1元人民币。为此，将非居民用气与居民用气价格加以区分，对居民用气价格不做调整。以存量气为例，连续三年上调气价，当2015年2月决定实现存量气与增量气价格并轨，在省级门站环节建立“理想起步价”时，使得原本就存在的对居民用气价格的“交叉补贴”问题异常突出，根据2014年5月时的测算，美国居民气价与工业气价的比值，随着季节的变化，比值大约在1.2～4间波动，均值为2，而中国当时主要城市的居民气价与工业气价的比值在0.66～0.71。也就是说，消灭了非居民用气价格的“双轨制”，却出现了非居民用气与居民用气价格的“双轨制”。
我国就是在这样一个“双轨制”条件下，国家发展改革委2014年3月推出《关于建立健全居民生活用气阶梯价格制度的指导意见》，指导各地根据具体情况，要求2015年底前所有已通气城市均应建立起居民生活用气阶梯价格制度。以一档气为例，要求气价按照基本补偿供气成本的原则确定，并在一定时期内保持相对稳定。
综合这些情况，可以说，按照指导意见建立的居民用气阶梯价格制度包含明显的过渡特征。即使如此，也是在国务院督办下，居民用气阶梯价格制度，才勉强在全国建立起来，以山东省聊城市为例，2015年10月20日就召开了居民阶梯气价听证会，2016年12月30日才下发通知，于2017年1月1日起执行居民生活用气阶梯价格制度。
制度落地难适气价市场化
从各地民用气阶梯定价落地制度看，以长春、天津、北京为例，执行居民阶梯气价时间依次为：2016年2月1日、2015年11月1日、2016年1月1日，其主要情况见表1～3。
由三地情况可以看出，一档气的一般生活用气部分的每户年用气量最高可达300立方米，北京甚至高达350立方米；家庭人口多，气量可以再按人增加；对壁挂炉自采暖用气，每户年用气量额外再增加。以长春为例95%以上的居民家庭用气不增加支出，高于国家指导意见的要求。三地的一档气价格，长春执行的是2013年3月时调整的价格，天津执行的是2013年10月时调整的价格，北京执行的是2012年12月时调整价格。实际上，那次价格调整均与2010年5月上游价格的上调有关，尽管跟进调整时间滞后，但都跟进了。也就是说居民用气价格，一档气量范围内的价格2012年或2013年后未再调整过。这与近几年，特别是2014年下半年来，国际油气能源市场的剧烈变化是严重脱节的。出现这一情况的原因还在于，中央政府执行非居民用气与居民用气价格的“双轨制”，对居民用气价格未再作任何调整。
针对阶梯定价制度，只有北京市建立了居民生活用气上下游价格联动机制，长春市和天津市根本没有建立居民生活用气上下游价格联动机制，而且北京市建立的是居民各档用气价格统一按照调整额调整的联动机制，遇有价格上调时，实际上将缩小各阶梯的级差比例。
这些问题，都说明各地民用气阶梯定价落地制度难以适应气价市场化，天然气价格市场化改革仍然任重道远。
“硬骨头”总要找到啃法
从民用气价格市场化改革需要看，至少依次递进的三个问题：价格缺乏变化、对其价格严重的“交叉补贴”、缺乏含采暖的民用气调峰气价制度。特别是随着加大治理雾霾力度，“煤改气”不断推进，很多煤改气项目改造后，天然气需求具有了民生特征，用气价格受到民用气价格制度的掣肘；在经济下行期，工业、发电等用气对气价敏感度增加，受民用气价格制度的影响，难以降低前者用气价格。但民用气价格市场化改革这块“硬骨头”总要找到啃法，笔者这里提出三点建议：
（1）在非居民用管道气基准价格制度未退出前，根据替代能源价格变化情况，下调管道气基准价格时，如2015年11月的做法，保持民用气上游价格不动；上调管道气基准价格时，同步提高民用气上游价格。通过这种方式，逐步化解对民用气价格的“交叉补贴”。 即便非居民用管道气基准价格制度退出后，可以设立民用气上游基准价格的过渡制度，通过提高基准价格，继续化解“交叉补贴”问题。
（2）加大民用气上游价格可变动的制度安排。从近十多年的情况看，只有上游的价格调整了，才能提供民用气价格联动机制建立和完善的动力。这一点可以从民用气的季节调峰气价制度为突破口，这里的民用气包括采暖等公共福利性用气。2016年10月《国家发展改革委关于明确储气设施相关价格政策的通知》已经撕开了一个口子。不仅要在民用气价格联动机制上下功夫，还要在供热价格联动上建立配套政策。
（3）现行的非居民用气与居民用气价格的“双轨制”不能是价改“禁区”。2016年11月《国家发展改革委关于福建省天然气门站价格政策有关事项的通知》也撕开了一个口子，福建省的门站也不再区分非民用气与民用气的价格。其实前期，福建已经开始了居民用气价格市场化的探索，以厦门市为例，从2016年1月1日起开始执行居民用管道天然气阶梯价格，三档气按1∶1.2∶1.5的固定级差比例制定。已分别于2016年8月1日、2016年10月1日和2017年1月1日，根据上游进口气价情况，三次调整居民用气价格，对我国民用气价格市场化改革做出了有益的探索。
表1 长春市居民生活用气阶梯价格表 元/立方米
户用气量
一般生活年用气/立方米 壁挂炉采暖季用气/
（炊事、生活热水） 立方米*平方米-1
（4人及以下为例）
第一档 0-300（含） 0-15（含） 2.80
第二档 301-400（含） 15以上 3.36
第三档 400以上 - 4.20
表2 天津市居民生活用气阶梯价格表 元/立方米
户年用气量/立方米
一般生活用气
（炊事、生活热水）
第一档 0-300（含） 0-900（含） 2.40
第二档 301-600（含） 901-1400（含） 2.88
第三档 600以上 1400以上 3.60
表3 北京市居民生活用气阶梯价格表 元/立方米
户年用气量/立方米
一般生活用气
（炊事、生活热水）
第一档 0-350（含） 0-1500（含） 2.28
第二档 350-500（含） 1500-2500（含） 2.5
第三档 500以上 2500以上 3.9