1月8日，生态环境部办公厅发布《化学物质环境风险评估与管控条例（征求意见稿）》(以下简称“《条例》”)，向社会广泛征求意见。《条例》法律框架与美国《有毒化学物质控制法》（Toxic Substances Control Act,简称“TSCA”）和日本《化学物质审查及制造管理法》（Chemical Substance Control Law，简称“CSCL”或“化审法”）相似，都是要求对新化学物质进行申报，对现有化学物质进行风险评估。
　　 《条例》核心是以化学物质风险防范为前提，将风险评估作为科学依据，识别出高风险化学物质，以源头预防和综合防控为手段，对“新”“老”化学物质及风险不大的化学物质采取分类管理，并通过公众知情，发挥社会舆论的监督作用，多措并举控制或降低化学物质环境风险。
 　　《条例》共六章四十五条。第一章规定了立法目的、适用范围、管理原则、政府部门职责等综合内容。第二章规定了开展化学物质环境风险评估的过程和要求。第三章规定了对化学物质展开环境风险管控的措施和要求。第四章规定了对新化学物质环境管理的有关要求。第五章规定了相关单位的法律责任。第六章规定了相关术语定义、豁免条款、与国际法规衔接以及条例生效日期。
  　　本文重点介绍了化学物质环境风险评估、化学物质环境风险管控、新化学物质的环境管理登记和环境风险管控及法律责任，并结合作者实际工作经验，谈几点思考和建议。

化学物质环境风险评估
   
　　  此处所谈及的化学物质是指列入《中国化学物质名录》中的化学物质。《中国化学物质名录》包括在实施新化学物质环境管理登记前已在中国境内合法生产或加工使用的化学物质，以及根据新化学物质环境管理有关规定列入的化学物质。2013年，原环境保护部发布了《中国现有化学物质名录》，涵盖了45612种化学物质。该名录在2016、2018和2019年分别进行了3次增补，又收录了106个化学物质。截至目前，该目录共收录45718种化学物质。《条例》中所列的名录名称与现行的名录名称虽然不同，但应是相同的概念，都是指现有化学物质。列入《中国化学物质名录》中的化学物质，需要进行环境风险评估。环境风险评估包括化学物质基本信息报告、环境风险筛查、化学物质赋存情况调查监测和风险评估等活动。
　　  化学物质基本信息报告是指生产、加工使用或进口化学物质的企业每年应向国务院生态环境主管部门报告上一年度生产、加工使用或进口化学物质的名称、用途和数量等情况。
  　　环境风险筛查主要包括两方面内容，一是国务院生态环境主管部门要组织开展化学物质环境风险筛查，制定、调整和公布优先评估化学物质风险评估计划。二是生产、加工使用或进口列入优先评估化学物质风险评估计划的化学物质的企业，应报告优先评估化学物质向环境排放的数据、企业周边情况等信息，还可能涉及化学物质的理化、毒理和生态毒性数据。
  　　化学物质赋存情况调查监测是指政府主管部门定期组织开展环境介质、环境生物和人体中的化学物质赋存情况的调查监测工作，重点调查和监测优先评估化学物质、优先控制化学物质及其他需要进行监测的化学物质。
  　　风险评估报告是指政府主管部门组织开展化学物质环境风险评估工作，分析判别化学物质可能对生态环境和人体健康的危害程度，出具环境风险评估报告。

化学物质的环境风险管控
   
　　  列入《中国化学物质名录》中的化学物质还需要进行环境风险管控，这部分工作主要是由政府部门来完成。政府主管部门应在完成化学物质的环境风险评估之后，根据识别出来的危害程度和风险等级，采取适当的环境风险管控措施，将化学物质进行分类管理，以名录形式进行风险管控。这些名录主要包括《优先控制化学物质名录》、《严格限制化学物质名录》、《禁止化学物质名录》。
　　 《优先控制化学物质名录》重点识别和关注固有危害属性较大、环境中可能长期存在的、并可能对环境和人体健康造成较大风险的化学品。《优先控制化学物质名录》已由原环境保护部在2017年发布了第一批，包括1,2,4-三氯苯等22个类别的化学物质。依据《条例》，对列入《优先控制化学物质名录》的物质，应结合排放形式，分别纳入《有毒有害大气污染目录》、《有毒有害水污染目录》等管理目录，并通过无害化利用或处置含有优先控制化学物质的固体废物、强制性清洁生产审核、限制用途或产品中的含量等措施控制其环境风险。
  　　国务院生态环境主管部门应建立优先控制化学物质环境信息公开平台。生产、加工使用或进口优先控制化学物质的企业应每年在平台上发布上一年度优先控制化学物质的名称、数量、用途、环境排放情况，含优先控制化学物质的固体废物产生和处置情况，以及环境风险管控措施落实情况等。生产、加工使用或进口企业应当向下游用户传递优先控制化学物质环境风险管控措施要求。
 　　《优先控制化学物质名录》中的化学物质在采取相关风险管控措施后仍然不能有效控制绝大多数用途的风险，应列入《严格限制化学物质名录》，进行严格限制，禁止用于某种特定用途外的其他用途。同时，《严格限制化学物质名录》还包括了国际条约管控的化学物质。这些严格限制的化学物质应实施进出口许可管理。企业在进口或出口前，应提交申请资料，获得进（出）口环境管理放行通知单后才可以进行贸易活动。    
 　　《优先控制化学物质名录》中的化学物质在采取相关风险管控措施后仍然不能有效控制风险，应列入《禁止化学物质名录》，禁止其生产、加工使用和进出口。同时，新化学物质中具有持久性、生物累积性和毒性的化学物质也将列入《禁止化学物质名录》中。
  　　通过采取上述环境风险管控措施，对不同类别的化学物质分别进行管理，从而实现“分类管理、源头预防、综合管控、公众知情”，有效预防各类物质的环境风险。

新化学物质环境管理登记和环境风险管控
    
　　  对于生产或进口新化学物质的企业，应在生产或进口前进行登记或备案。符合下列情形的新化学物质，应当在生产或进口前办理备案：（1）新化学物质年生产量或进口量不满1 吨；（2）新化学物质单体含量低于2％的聚合物或属于低关注聚合物；（3）以工艺和产品研究开发为目的，年生产量或进口量不满10 吨，且不超过2年。
　　  年生产量或进口量1 吨（含）以上且不满足备案条件的新化学物质应在生产或进口前办理登记。对同时符合持久性、生物累积性和毒性化学物质标准或具有同等危害性的新化学物质应不予登记，并列入《禁止化学物质名录》。新化学物质环境管理登记应按照国家有关规定收取费用。新化学物质环境管理登记证持有人应向下游用户传递新化学物质危害信息与环境风险管控措施要求，并向国务院生态环境主管部门报告新化学物质上一年度实际生产、进口以及环境中的暴露等情况。

《条例》法律责任
    
　　 《条例》明确了政府工作人员、专家、实验室和企业各自的法律责任。对实验室而言，如果出具虚假测试报告，实验室直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上、5万元以下的罚款；情节严重的，10年内禁止从事相关业务；构成犯罪的，终身禁止从事相关业务。
  　　对企业而言，如果违反《条例》的规定，轻则处以2万元以上、10万元以下的罚款，重则处50万元以上、100万元以下的罚款；造成严重后果的，处50万元以上、200万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。与现行的《新化学物质环境管理办法》（以下简称“7号令”）提到的处1万元以上、3万元以下罚款相比，企业违法成本显著提高。

关于《条例》的建议
    
    关于基本信息报告
 　　《条例》指出，生产、加工使用和进口化学物质的企业每年应向国务院生态环境主管部门提交上一年度生产、加工使用和进口化学物质的名称、用途和数据等情况。然而，在实际生产加工过程中，商业环节往往非常复杂，可能涉及多步骤的原材料采购过程，这样就会造成企业很难掌握采购原料里的化学物质成分的准确信息。目前，国内化学品种类繁多，且很多是混合物，如果一刀切全都进行信息报告，势必给企业增加负担，也会增加政府部门的管理成本。因此，建议参考新化学物质的管理方法，按照量级分步骤开展信息报告工作，如优先针对年生产和进口量超过1吨的化学物质进行管理。同时，考虑到“加工使用过程”的复杂性，建议优先对生产和进口环节进行管理，实现源头管控。在法规实施并取得一定成效后，再针对加工使用过程中的化学物质或年生产和进口量小于1吨的化学物质进行管理，提交信息报告。
    关于代理人和第三方
　　  每年提交化学物质的基本信息报告之际，对于生产活动，国内的生产企业可以直接提交相关信息。但对于进口活动，如果境外出口方出于保密原因不愿把物质信息提供给国内进口商，则国内的进口商很难提交相关信息。建议参考现行的7号令，增加代理人的概念，并允许保密信息可以由第三方协助提交。
    关于严格限制化学物质的管理
　　 《条例》要求，严格限制化学物质或混合物应在进口和出口前，提交申请办理环境管理放行通知单。这里仅对严格限制化学物质的进出口环节提出要求，而对生产和加工使用环节没有提出相应的管控措施。如严格限制化学物质的生产和加工使用过程不适用该条例，建议予以明确；且应明确混合物中含有严格限制化学物质时，具体含量达到多少时需进行相关的许可申请，以方便企业进行实际操作。
    关于豁免条款
 　　《条例》第四十三条列出了一项豁免条款：“用于实验室规模的研究或用作参照标准的化学物质不适用本条例，但年生产量或者进口量达到或超过100 千克的新化学物质除外。”这条豁免条款的内容非常有限，未包含其他可能豁免的情况，如：天然存在的化学物质，符合其他法律法规管理的制成品（如医药品、农药和化妆品等），以及其他符合豁免条件的化学物质等。建议将所有可能涉及豁免的内容都涵盖进来。
    如何与现行7号令进行衔接
　　 《条例》中列明了新化学物质管理方面的内容，但没有写明《条例》与现行7号令是如何衔接的。按照7号令的要求，对获得简易申报登记证的新化学物质，每年都需要提交年度报告。这些符合简易申报的化学物质，依据《条例》，只需要进行备案申报即可。那这些物质是否还需要按照《条例》的要求重新提交备案申报？是否还需要提交年度报告？这些内容还没有明确。
 
 　　《条例》简化了新化学物质的申报流程，对于现有化学物质，提出了先进行风险评估，再进行分类管理的工作思路。它的制定填补了我国化学物质环境风险评估与管控的法律制度空白，具有重大意义。然而《条例》还有些内容需要修改、明确，相信经过政府和企业的共同努力，最终定会有一个更加完善的环境管理法规出台。