解决持久性有机污染物(POPs)问题迎来最佳机遇
□彭争尤  杨小玲  曹凤中  周国梅
    编者按：
    近几十年来，全世界已经发生了60多起严重的有害化学品污染事件，导致40万～50万人生病，10多万人死
亡。世界自然基金会（WWF）于2004年10月18日公布的一份验血结果更是让人吃惊：欧盟13个国家的环境部长
的血液中含有包括滴滴涕（DDT）在内的55种有害甚至致癌物质。持久性有机污染物（共计12种，分别为艾氏剂、
氯丹、DDT、狄氏剂、异狄氏剂、七氯、灭蚁灵、毒杀芬、六氯代苯、多氯联二苯、二噁英和呋喃。）已成为人类的
大敌，是环境保护工作的重点领域。
    2001年5月23日，中国政府签署了《关于持久性有机污染物（POPs）的斯德哥尔摩公约》。公约旨在控制和
削减持久性有机污染物（POPs），保护环境和人类健康。公约于2004年11月11日对我国正式生效。中国政府对POPs
问题高度重视，意识到对POPs的控制应该贯穿始终，包括生产、流通、使用、进出口、排放、库存、废弃处置以
及替代品开发等，他既是一个环境安全问题，又切实关系到国民身体素质、产业发展与贸易问题。中国于2005年
经国务院批准由环保总局、发改委、外交部、财政部、科技部、农业部、商务部、卫生部、建设部、海关总署、电
监会等11个相关部委组成国家履约工作协调组，加强了POPs履约工作。同时，中国还加强同全球环境基金、世界
银行、联合国环境规划署以及意、加、美、日等国家的双边或多边合作，加强宣传和培训，提高公众对持久性有机
污染物的认识。到目前为止，全球携手，共谋POPs履约大业的国际大气候已经形成，这场全人类与POPs的战役正
进入实质性攻坚阶段。

                               POPｓ问题成为21世纪人类面临的巨大挑战
    在目前所知因人类活动而向环境排放的污染物中，POPs是对人类生存威胁最大的一类污染物。这类污染物具
有持久性、生物累积性、毒性和可长距离大气传输等基本特性。POPs在环境中降解缓慢、滞留时间长，可在水体、
土壤和底泥等环境中存留数年；因其具有很强的亲脂增水性，可以沿食物链逐级放大，导致存在于大气、水、土壤
的低浓度POPs物质通过食物链对处于最高营养级的人类的健康造成严重损害；POPs因具有半挥发性，使得他们能
够以蒸气形式存在或者吸附在大气颗粒物上，在大气环境中作远距离迁移，并通过所谓的“全球蒸馏效应”和“蚱
蜢跳效应”沉积到地球的偏远极地地区，导致全球范围的污染传播；POPs对人类健康和生态系统产生毒性影响，
对肝、肾等脏器和神经系统、内分泌系统、生殖系统等有急性、慢性毒性，这种危害一般都会持续一段时间，甚至
可以在人体内滞留数代，严重威胁人类生存繁衍和社会可持续发展。历史上曾发生的POPs污染事件见表1。

             表1 全球已发生的POPs污染事件
      年 份           污   染   事   件
      2006    荷兰养猪场二噁英检测超标
      2006    比利时猪油二噁英超标
      2005    德国柴鸡蛋二噁英污染事件
      2004    乌克兰总统尤先科二噁英中毒事件
      2001    香港财利船厂二噁英污染事件
      2001    新西兰二噁英事件
      1999    澳大利亚悉尼奥运会主会场二噁英污染事件
      1999    比利时二噁英鸡污染事件
      1986    加拿大多氯联苯运输泄漏事件
      1983    美国Bliss公司废油二噁英污染事件
      1979    台湾省“油症事件”
      1976    意大利塞维索（Seveso）二噁英污染事件
      1973    美国多溴联苯污染事件
      1968      日本“米糠油事件”

　　鉴于持久性有机污染物对人类健康和生态环境的巨大威胁，国际社会自1995年起开始筹备制订具有法律约束
力的国际文书。2001年5月23日公约外交全权代表大会在斯德哥尔摩召开，127个国家的代表通过了《关于持久
性有机污染物的斯德哥尔摩公约》并开放供各国签署，旨在通过全球努力共同淘汰和消除POPs污染，保护人类健
康和环境。目前公约的签字国已达151个，批准国已达98个。公约已于2004年5月17日正式生效，但是对公约
履行过程中的两个核心问题——资金机制和技术转让，以及相关技术标准和新POPs的增列等问题，在发达国家和
发展中国家之间尚存在较大分歧，需要通过进一步的谈判来解决。
　　POPs公约是继1987年《保护臭氧层的维也纳公约》和1992年《气候变化框架公约》之后，第三个具有强制
性减排要求的国际公约，是国际社会对有毒化学品采取优先控制行动的重要步骤。
目前，POPs公约涉及禁止使用和生产的持久性有机污染物主要涉及农药、工业化学品和副产物三大类。我们
必须清醒地认识到持久性有机污染物削减的工作任务重、时间紧。公约要求自生效起最晚10年内应最终消除9种
杀虫剂类持久性有机污染物，在2025年对电容器等电力设备中所含的多氯联苯进行无害化管理和处置，并通过实
行最佳可行技术、最佳环境实践实现二噁英和呋喃等副产品类污染物的减排。在公约首批列出的9种杀虫剂类持久
性有机污染物中，我国至今还保留着DDT、六六六、氯丹的生产和使用；总量超过1万t的多氯联苯尚未得到科学
管理和合理处置；而副产品类持久性有机污染物在我国涉及行业众多、底数不清，实现减排目标任重而道远。
                        控制和削减POPs是维持中华民族健康繁衍、
                              维护国家环境安全的需要
　　目前我国的POPs污染十分严重，对人体健康的影响已开始显现。国际上已有证据显示，POPs与一些癌症的发
病率和男性精子减少有直接关系。一些持久性有机污染物以及内分泌干扰素在我国的环境介质中常有检出，严重威
胁到人体健康。20世纪80年代末期，浙江温州、台州一带村民私自拆解含有多氯联苯的电力电容器，泄漏的多氯
联苯对当地环境造成了严重污染。农业土壤在禁用DDT和六六六10年后，一些地区残留量仍在1mg/kg以上。又如
被公认为毒性最大的二噁英类(其毒性超过氰化钾上百倍)化合物已在我国有关化工产品和三废排放物中检出；我国
从1959年起在长江中下游地区用五氯酚纳（其中杂质含有二噁英）防治血吸虫，已造成区域性二噁英类污染，洞
庭湖、鄱阳湖底泥中的二噁英类含量很高；在某些城市的市售奶粉、牛奶中也发现二噁英残留，甚至在某些地区的
母乳中检出了高含量的二噁英。所有这些都说明二噁英等恶性污染物正在通过食物链危及我国的国民健康。今后随
着重化工业的发展以及垃圾焚烧的增加，将可能进一步加重POPs污染。
　　面对我国越来越严重的POPs污染，不仅威胁着食品安全和人体健康，而且严重影响产品的进出口贸易。我国
每年动植物产品的出口金额巨大，但近年来，因为六六六、DDT等有机氯农药残留问题而被退货、索赔和限制出口
的事件时有发生，每次金额都超过亿元人民币。2002年1月，欧盟宣布全面禁止中国动物源产品进口，随后瑞士、
日本、韩国等国家相继采取措施，加强对中国动物源产品的检测，德国、荷兰等国提出更高更严的要求，沙特阿拉
伯暂停了中国此类产品的进口。同年日本实施“中国蔬菜检测强化月”，对中国出口蔬菜实行每批检测。同时，美
国始终保持着较高技术壁垒，使我国农产品出口美国市场十分困难。今后，随着发达国家进一步加强对POPs的检
测，我国出口产品必将面临更多的限制。
    目前，我国环境污染已经进入复合性污染的阶段，对POPs进行削减和淘汰应成为我国环境保护的优先领域之
一。应在国家环境保护的相关法律中，修改和增加有关履行POPs公约的相应条款，包括明确履约工作的主管部门
以及其主要职责。国际上针对POPs有进行单独立法和修改成文法两种形式，我们应根据我国国情研究哪种模式更
加可取，以确定POPs的立法取向。同时制定、修改和完善我国POPs的各类相关强制性和推荐性标准，以促进POPs
的有效削减和淘汰。
                                  政府高度重视POPs履约工作
　  “十五”期间，我国工业化、城市化快速发展，特别是近年来，能源工业迅速增长，环境压力持续加大。环境
问题已经成为制约经济发展、影响群众健康、危及社会稳定的重要因素。近年来我国在推行可持续发展、循环经济
的同时，又大力倡导建设“资源节约型社会”和“环境友好型社会”。这对深层次解决环境问题、优化经济结构、
转变增长方式、 提高人民生活质量、促进社会稳定和创建和谐社会等都具有重要作用。
　　中国是一个负责任的大国，POPs问题关系到中华民族的繁衍生息，关系到人民的健康，关系到国家的食品安
全、经济安全、环境和生态安全等等，中国政府要为最广大人民的根本利益负责，保护环境就是保护人民的根本利
益。中国政府为维护全人类的根本利益，积极参与POPs的履约行动，这就是“负责任大国”的具体表现。
　　中国政府积极参与POPs公约谈判和文本制订，并成为首批签署公约的国家之一。2004年6月，全国人民代表
大会正式批准我国加入该公约。经过几年的努力，我国在公约的履约方面取得了重要进展，正稳步向前推进。
　　POPs公约的履约活动涉及国民经济发展的众多政府部门，涵盖经济、生态、社会等众多领域，是一个难度大、
极具挑战性的系统工程。POPs问题的解决与中国整体环境问题的解决息息相关，也与中国经济和社会的发展紧密
相连，不但需要完善、强化过去已有的相关环境保护法律法规和措施，更需要从观念、政策和制度的创新中寻找出
路。因此，履约工作是坚持以人为本的科学发展观、推进经济结构战略性调整、建立和谐社会的实践，需要调动全
社会力量，共同推进。
　　几年来，在防治POPs污染方面我国已经开展了大量工作。针对我国POPs底数不清、污染状况不明等问题，从
1999年起，国家环保总局进行了杀虫剂POPs的生产、流通、使用、进出口、库存、废弃和排放情况调查，开展含
多氯联苯电力装置使用及封存情况调查；对于可能产生二噁英和呋喃的行业及重点企业进行了调研分析，开展有针
对性的取样检测。初步了解了我国POPs的状况，提出了我国POPs的重点防治领域。目前这些调查工作正在完善中，
将有利于促进防治工作的推进，为我国下一步环境规划工作打下坚实的基础。
　　中国是一个发展中大国，在经济快速发展的同时，正全力应对过去发达国家在工业化过程中所经历的如水污染、
酸雨和城市大气污染等各种传统环境污染问题。为控制和削减POPs污染，实现防治目标，保护我国环境和人民健
康，政府采取果断措施，通过参与POPs公约的相关活动，加强POPs污染防治对策研究，开展POPs削减和淘汰行
动；充分利用国家协调机制，不断完善相关法律、法规和标准，实施综合POPs防治行动；开展POPs宣传教育，加
强管理能力建设、加大技术和资金支持力度。
　　中国同时面临着淘汰与削减现有持久性有机污染物、预防新持久性有机污染物污染的双重挑战，无论是资金、
技术，还是理念与政策，都存在困难和障碍。为此，需要通过开展广泛的国际合作，帮助我国克服困难和清除障碍。
中国的POPs履约工作一直得到国际社会的大力支持，全球环境基金、联合国工发组织、开发计划署、世界银行等
国际机构以及意大利、加拿大、美国和日本等国政府在国家实施方案编制、POPs清单调查、履约能力建设、POPs
管理减排处置技术示范方面提供了重要的资金和技术支持。通过以上合作，建立了国内各有关部门、国际机构和双
边合作资助方政府、企业和国内外专家等有关利益方参加的技术协调组会议机制，形成了初步的履约合作伙伴关系，
使中国履约工作更加快速、有序地向前发展。
                                   “十一五”将是解决POPs污染最佳机遇
　  “十一五”期间中国发展模式将发生嬗变，经济增长方式的转变是中国建立新的发展模式的核心内容之一，中
国要从过度依赖资金、自然资源和环境投入，以量的扩张实现增长转向更多依靠提高劳动者素质和技术进步来提高
效率获取经济增长，这为我国环境的根本改变创造了有利条件，POPs的履约行动迎来了最佳机遇。
　　履行POPs公约、保护人类健康和生态环境对中国来说依然任重道远。要解决环境问题，我们还需要开展大量
的工作。按公约规定，我国必须在2006年11月11日之前向公约缔约方大会提交履行公约的《国家实施计划》(NIP)。
在NIP编制中针对12种POPs的分类和我国具体情况，组织开展了杀虫剂战略与规划、多氯联苯管理与处置战略、
二噁英减排战略研究和POPs库存与废弃管理和处置战略等系列战略研究。同时对我国现有机构、政策、法规和基
础设施进行了评估。但是我国在该领域仍存在基础信息少，资金不足、技术落后等诸多问题，完成这项工作需要各
相关部门的密切配合；加强履约工作的能力建设，进一步提高我国在履约谈判、信息交流和宣传教育、履约对策制
定和监管、POPs分析、检测和监控、新POPs预警和评估等方面的履约支持能力；建立相应的管理、研究和宣教体
系；加快替代技术开发和示范，提出与二噁英类副产品相关的清洁生产和最佳可行技术、最佳环境实践要求，从源
头控制POPs产生；开展废弃POPs处置示范活动，为全面推行国家实施方案，削减和淘汰POPs奠定技术基础。
　　中共五中全会提出了“十一五”时期经济社会发展的主要目标：在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上，
实现2010年人均国内生产总值比2000年翻一番；资源利用效率显著提高，单位国内生产总值能源消耗比“十五”
期末降低20%左右；形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业。与此同时，社会主义市
场经济体制比较完善，开放型经济达到新水平，这是在我国经济发展的同时解决环境问题的最佳时机，
　　在十届全国人大四次会议上温家宝总理明确提出，中国今后将至少在4个方面采取措施应对环境污染问题：①
在制定发展目标当中，不只看经济增长，而且要看能源节约和环境保护。因此，“十一五”规划特别提出了两项目
标：今后5年单位GDP的增长，能源消耗要降低20%，污染物的排放要降低10%。②要严格实行产业政策，特别是
基础设施和企业的准入制度。那些污染环境、浪费资源的企业和基础设施，一律禁止建设。③要加大对于环境污染
的专项整治，特别是对重要的水体、空气和土地的污染，要有计划、有步骤地进行治理。④要严格执法，依法保护
环境，这是最关键的，也是最难的。依法关闭高耗能、高污染的企业，依法追究制造污染而给群众、给社会带来重
大损失的企业和个人的责任。
                                      建  议
　　“十一五”的制定为环境污染整治工作吹来东风，环保总局的“环保风暴”彰显了政府的决心，我们有信心通
过以下5个方面彻底解决持久性有机污染物的危害：
    ①禁止生产和使用POPs以及相关产品，对垃圾废物的焚烧施行严格管理和控制。
    ②对已经受到污染的土壤、水体等进行及时、有效的治理，寻找更加有效的方法。
    ③建立良好的POPs预测模型，进行生物效应研究和生态风险的评价，做好新产品的毒性研究和评价工作。
    ④在研究治理传统的持久性有机污染物的同时谨防新的持久性有机污染物的出现和累积，以免重蹈覆辙。
    ⑤鼓励更多的政府机构、私营企业、非政府组织参与到这个世界行动中来，为消除持久性有机污染物提供资金，
通过多边行动建立一个更加安全、繁荣、彻底消除持久性有机污染物的世界。