国际化学品管理战略方针实施建议
□中国石化集团北京化工研究院  李政禹
编者按：
      危险化学品的安全管理已经成为当前各国普遍关注的重大国际性问题之一，国际化学品管理（简称化管，下
同）战略方针是指导各国危险化学品安全管理的纲领性文件，指明了今后15年国际化学品安全管理的方向和重点。
在现阶段，我国应尽快制订化管战略方针的实施计划和确定优先采取行动的领域，努力与国际接轨。我刊已在16
期A18～19版和17期A20～21版连续独家详细报道了《国际化学品管理战略方针产生背景及内容》，使广大读者对
此有了深入的了解。本文作者根据化管战略方针的规定和要求，结合国情提出相关建议，仅供国家有关部门制订相
关政策时参考。

　　据统计，目前世界上已经有7万～10万种化学物质上市销售，估计每年还有至少1500种新化学物质问世。化
学工业已经成为世界经济的重要组成部分。据世界经济合作与发展组织的一份报告统计，1998年世界化学工业总
产值为15032亿美元，分别占全球GDP的7%和世界贸易总额的9%。预计到2020年世界化学工业总产值将达到
49162.75亿美元。化学品的生产和使用极大地丰富了人类的物质生活，对提高各国人民的生活水平做出了重要贡
献。
　　但是不少化学品是有毒有害的，有些化学品可能会致癌、致突变、造成生理缺陷和损伤免疫系统。在化学品的
生产、使用、储存、销售、运输直至作为废弃物处理处置的过程中，由于误用、滥用或处置不当会损害人体健康和
污染生态环境。危险化学品的安全管理已经成为当前各国普遍关注的重大国际性问题之一。
　　近年来，国际社会在贯彻执行联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》文件、《关于工作场所安全使用化
学品公约》、《关于防止重大工业事故公约》以及《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程
序的鹿特丹公约》和《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》，推动国际化学品管理，解决危险化学品安全问
题方面取得了重大进展。此外，产业界、非政府组织、环保组织等民间社团亦在增进化学品安全方面做出了重要贡
献，采取了各种自愿性方案和举措，以提高化学品安全性。例如，化学工业界推行的“责任关怀”计划和“产品监
管服务”等。
　　然而，从世界范围来看，化学品安全管理方面的进展仍不充分。全球空气、水体和海洋继续遭受污染，各种化
学品突发性安全和污染事故接连不断，致使数以千百万计的民众无法过上高质量的生活。许多发展中国家和经济转
型国家仍缺乏对化学品实行安全管理的必要能力，农业生产大幅度依赖于农药，工人在缺少安全防护的条件下与有
毒有害化学品发生职业接触，严重影响自身健康，同时给环境造成污染。
　　国际化学品管理战略方针是指导各国危险化学品安全管理的纲领性文件，其阐明了化学品健全管理的总目标和
具体战略目标、指导原则和方针以及需采取的管理措施及行动，指明了今后15年国际化学品安全管理方向和重点。
我们应当充分认识化管战略方针的重大现实意义，以该战略方针为指导文件，全面审视评价和完善我国危险化学品
安全管理的法规、政策和管理策略方法，努力实现我国化学品安全管理与国际管理体系相接轨。为此，笔者根据化
管战略方针的规定和要求，结合国情提出尽快制订我国化管战略方针的实施计划和确定优先采取行动的领域的建
议。
　　　　　　　　　　　　　　　　尽快制订我国化管战略方针的实施计划
    我国化管战略方针的实施计划应当依照联合国《21世纪议程》和《约翰内斯堡执行计划》等文件关于对化学
品和危险废弃物存在的整个周期实行健全管理的要求，以及化管战略方针承诺的最迟至2020年尽最大限度减少有
毒有害化学品的生产及使用，避免对人类健康和环境造成的重大不利影响的总目标来制定。
　　国家还应当制定综合性化学品管理方针政策，进一步明确化学品管理的总目标及指导原则，将化学品安全管理
作为优先事项纳入到我国社会和经济发展规划和国家可持续发展战略之中，以推动化管战略方针的贯彻执行。
　　在制定和完善国家化学品安全管理政策时，应当充分考虑化管战略方针提出的“预先防范”、“成本内在化”、
“公众参与和知情权”等十几项重要指导原则。笔者建议将以下指导性原则体现在国家化学品安全管理方针政策中：
　　——化学工业的发展必须坚持可持续发展的原则
　　在化工行业结构调整中，要注重发展规模经济。新建、扩建、改建化工生产装置应当实行规模经济，力求大型
化生产，以利于提高资源、能源利用率，降低消耗，减少污染物排放。
　　化学工业发展应当立足老厂选址、相对集中，以利于集中治理污染物，尽量避免在全国各地布设新点。鼓励现
有化工企业实行战略重组、兼并，通过市场竞争，实现优胜劣汰。对生产规模小、技术落后、污染严重又无治理条
件的中小企业，坚决实行关停并转，以减少污染量、缩小污染面。
　　乡镇企业严格限制原材料型污染严重化工产品生产，而只发展加工复配型无污染或污染小的化工产品生产，并
且应相对集中建设，大幅度提高其污染治理能力。
    ——推行清洁生产、预防化工污染
　　贯彻执行国务院1996年8月发布的《关于环境保护若干问题的决定》的规定：“所有化工建设项目，要提高技
术起点，采用能耗物耗小、污染物产生量少的清洁生产工艺，严禁采用国家明令禁止的设备和工艺。建设对环境有
影响的项目必须依法严格执行环境影响评价制度和环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的‘三
同时’制度。”
    化工生产首先应当发展绿色化工技术，采用无废或低废的清洁生产工艺，改进生产操作控制，预防污染的产生。
对于无法预防的废弃物和污染物，则尽量在生产工艺内部进行废弃物的循环和回收利用，只有在遇到实在无法回收
利用的废物才采取污染控制措施进行处理，符合环境标准后排放。
    ——淘汰生产和使用对人体健康和环境有严重危害，又无适当控制办法的化工产品
　　严格执行国家禁止或限制的化工产品、生产工艺和设备名录，禁止采用国家明令禁止使用的生产工艺和设备。
防止将国外污染严重、资源能源消耗高的生产工艺以及禁止或严格限制生产和使用的化工产品转移到国内生产，禁
止境外危险废弃物向我国境内转移。
　　对由于经济发展迫切需要，暂无可替代产品的严重危害环境的化工产品，应通过技术改造，采取合并措施，实
现集中化生产和污染物的集中治理。
　　逐步淘汰或禁止对人体健康具有致癌、致突变和致畸性等特殊毒性，构成不可接受或无法管理风险的化学品以
及那些对生态环境具有高毒性、持久性和生物蓄积性且无法适当控制其使用的化学品的生产和使用。
    ——鼓励公众知情和参与化学品安全和环境保护
　　1994年我国政府制定的《中国21世纪议程》文件中明确提出：“通过立法和公众参与控制有毒有害物质的生
产和使用，减少人体通过食物摄入污染物，特别是减少重金属、杀虫剂及有机氯化合物在人体和环境中的积累。”
　　贯彻执行国务院1996年8月发布的《关于环境保护若干问题的决定》的规定：“加强环境保护宣传教育，广泛
普及和宣传环境科学知识和法律知识，切实增强全民族的环境意识和法制观念。大、中、小学要开展环境教育。建
立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行
为。”
　　　　　　　　　　　　　　　　　　确定优先采取行动的领域
　　为了实现化管战略方针提出的战略目标，应当在充分考虑化管战略方针中“全球行动计划”提出的各项措施和
开展国际合作行动的基础上，将工作的重点放在以下优先行动领域：
　　1. 建立、健全我国化学品安全管理法律、法规和标准
　　国际化学品安全管理的实践经验证明，要实现化学品的科学健全管理，需要各国建立完善的化学品安全法律、
法规和标准体系，制定科学正确的化学品安全政策，将化学品安全纳入国家社会与经济可持续发展战略之中。国家
还需要拥有健全的化学品安全监督管理体制和部门间协调机制；完备的化学品测试评价合格实验室系统、信息管理
和公示系统等技术支持体系；实现公众知情参与化学品安全，政府部门和非政府其他组织的积极合作，将化学品安
全视为全社会共同的任务和责任。
　　美国、日本、欧盟等发达国家在建立、健全化学品安全管理法律、法规体系、化学品安全管理体制与部门协调
机制、化学品危害鉴别和风险评价的监控管理能力、化学品安全管理技术与信息支持体系以及公众知情参与机制等
方面已经形成了一套比较完整的科学健全管理的模式和体系。我们应当学习借鉴欧美等发达国家实现化学品安全管
理的先进经验和方法，尽快缩小差距。
　　2. 加强需重点监控化学品的风险评价与风险管理
　　化学品科学健全管理的核心内容之一是对化学品进行科学的风险评价。化学品的风险大小不仅取决于化学品毒
性高低，而且取决于化学品在人群和生态环境暴露的浓度、数量、途径、持续时间和频率。风险评价的目的是鉴别、
表征和定量暴露到一种化学物质或者化工过程对人体健康或环境带来的危害及影响，从而提出适当的风险管理措
施。
　　评估一种化学品的危险性，以及将危险性评价结果与暴露情况信息相结合来评价化学品对健康和环境的风险需
要专家经验和复杂的技术和分析设施。受资源的限制，不是所有的化学品的健康和环境影响都需要进行同等严格的
评价和控制，应当优先考虑鉴别那些对我国公众健康和环境构成高风险的化学品以及那些在人群和环境暴露可能性
最大的化学品。在一种化学品被上市销售和广泛使用以前，通过申报或登记评审程序及早鉴别其潜在的危害这种预
防性管理方法，可以有效避免发生污染和危害之后再付出昂贵的代价进行补救或净化处置。
　　化管战略方针提出应当优先评价和研究那些具有持久性、生物蓄积性和毒性化学品(PBTs)；具有致癌性、致突
变性或生殖毒性的化学品（CMR）；持久性有机污染物(POPs)以及汞、镉、铅和其他引起全球关注的化学品等。
　　发达国家的管理经验表明，任何国家都不可能对所有的化学品实现安全管理。应当区别不同的对象，采取重点
管理与一般管理相结合的方式进行安全监控管理。因此，我国应当对具有以下危险性质的3类化学品进行优先评价
和重点监控管理：
　  ——对人类具有严重致癌性、致突变性、致畸性的化学品（CMR化学品）；
　  ——具有持久性、生物蓄积性和毒性的持久性化学物质（PBTs物质和POPs）；
　  ——具有毒性、易燃性、爆炸性和环境危险性等危险特性，且生产或储存数量超过一定临界量时，可能构成重
大危险源的化学品。
　　根据科学的风险评价结果并考虑到成本与效益以及安全替代产品的可提供性，到2020年努力实现不再生产或
使用那些对人类健康和环境构成不可接受风险和无法控制风险的化学品，尽最大限度降低此类化学品的无意排放。
　  3．促进核准和实施国际化学品公约协定
　　我国已经签署一系列的关于化学品健康、职业安全以及环境保护的国际公约协定，应当积极履行这些国际公约
规定承担的义务，积极参与全球环境保护合作活动，严格监控防止国际禁用、严格限用的化学品和危险废物的非法
贩运。
　　此外，应当鼓励实施国际公认的化学品环境、卫生和防护的标准、规范和方法，例如，全球化学品统一分类和
标签制度(GHS)和污染物释放和转移登记制度 (PRTRs)等，尽早实现我国化学品安全管理的标准和规范与国际相接
轨。
　  4．提高公众意识，鼓励公众知情参与化学品安全
　　联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》文件中强调“对化学品危险性的广泛认识是实现化学品安全的
先决条件之一。应当承认公众和工人对化学品危险性有知情权的原则。”
　　化学品在现代社会生活中扮演的重要角色使得社会所有成员都与化学品的管理和使用方式利益相关或者可能
受到其影响。因此，化学品安全管理计划要取得成功需要政府部门以及所有利益相关者的参与。
　　应当鼓励建立一个稳定长久的、有各方充分参与的、涉及各个部门的化学品安全监督管理体制和协调机制，以
公开的、包容的及透明的方式为实施国际化学品管理战略方针而开展全面合作。应当采取切实有效的政策，鼓励公
众参与化学品管理工作。特别是支持社会公众积极参与化学品安全相关的法规制定工作及其他决策进程，确保公众
能够平等地参与化学品政策和管理决策。
　　应当增强全国化工企业的社会责任意识，鼓励参与和推行“责任关怀”制度和对化学产品的监管服务，建立一
系列评定标准、评价指标以及监查、评估机制，提高企业社会和环境责任意识。
　　为了促进化学品对健康和环境风险的科学知识的普及以及利益相关者之间信息交换，应当促成化工企业通过化
学品安全技术说明书（MSDS）和安全标签等方式向化学品的使用者提供关于由他们生产的化学品可能对健康和环境
产生的影响方面的信息。确保公众能够切实获得关于化学品整个寿命周期内对人类健康和环境所构成的危险的信
息。