持久性有机污染物(POPs)的解决途径
□清华同方环境有限责任公司  陈海敏  刘新虎
    持久性有机污染物(POPs)会对人体造成神经损害、免疫系统紊乱、癌症以及其他健康问题，已经引起全球的广
泛关注。POPs可以在环境中存在多年，长距离传播，并通过食物链累积，对人类造成极大的危害。
　　我国与世界同步推进消除POPs进程，体现出“以人为本”的理念和对解决全球性环境问题的责任与承诺。作
为世界上最大的发展中国家，我国同时面临着淘汰、削减现有POPs和预防新POPs污染的双重挑战。如何解决我国
POPs的问题，涉及到体制、经济发展、政策法律、科技进步以及社会各个层面，本文主要探讨全面创新经济与环
境政策体系的问题。
　　一、源头抓起　全面入手
　　我国的环境治理长期存在顽疾，主要根源是经济发展过程中难以处理经济与环境的关系，体制与机制改革方向
及执行力度不统一等因素。
　　从管理层面来讲，虽然建立了环境政策体系，但缺乏实施细则，各个部门制定的政策有时相矛盾。执法失灵和
环境保护投入不足是我国解决环境问题的两大障碍。
　　从技术层面来讲，同发达国家比较，我国环境问题研究的主要差距包括：缺乏原创性基础研究，方法相对落后；
缺乏大跨度学科交叉的系统综合研究；偏重末端治理，忽视源头控制和区域性控制；缺乏自主知识产权的集成技术
与成套装备，科技对政府决策的支撑薄弱，尚未形成适合国情的科技体系。从技术解决的思路来看，主要是从源头
开始，进行全过程的控制。
　　因此，解决POPs问题，要从管理、政策、投入、科技等方面同时入手。

　  二、全面推进POPs的削减和消除工作
　　　　　　　　　　　　　　　　　　全过程控制　修订与制定相关政策
　　从经济发展的源头解决环境污染问题是当今时代的主旋律，政策是进行POPs源头控制的根本所在。源头控制
是消除新污染源的好办法，对老污染源必须进行末端治理。
　　我国应对现有法律法规进行认真归类、补充和完善，对一些涉及POPs监管的旧法进行修改和整合。POPs问题
涉及范围广，必须从源头进行控制，使环境污染最小化。我国有关部门已出台相关政策，但缺乏系统性和整体性，
亟需制定“POPs削减和控制管理办法”。
　　我国应建立POPs的政策框架，使现实立法与政策制定具有前瞻性和可操作性。POPs政策应当涵盖从生产、消
费到最终处置的全过程，应当按照风险预防、生命周期管理以及生产者延伸责任等原则，进行社会分工和协作，统
一制定POPs的各项政策。
　　环境影响评价法是环境保护进入经济领域的最佳切入点，要充分发挥环境影响评价法在源头控制中的作用，对
涉及POPs的有关行业制定技术导则，严格把关；对老污染源，通过《清洁生产法》将污染防治和安全保障责任的
重心落在生产经营企业上，使生产经营企业真正成为责任和保障的主体。对现存的涉及产生POPs严重的企业，根
据具体情况进行“关、停、并、转”。
                             建立赔偿与补偿政策　解决外部不经济性问题
　　由于环境外部不经济性的存在，污染企业得到的利润反而较高。为此，必须强化税收和管理收费。政府通过税
收而使环境成本和资源价值直接反映在产品价格中，也就是将外部不经济性直接内化到资源生产与开发过程中，从
而刺激生产与开发者节约资源、保护环境。目前，排污费标准太低，不能充分起到经济激励的作用。
　　为了解决污染企业外部不经济性问题，应该建立赔偿与补偿机制，污染企业应当赔偿居民所受到的经济与健康
损失，以及生态破坏的损失。在我国现行的转移支付机制中，已经开始体现生态补偿，但力度较小。全国人大在进
一步探讨如何把生态补偿机制纳入法律建设，希望利用这个机遇，解决POPs问题能够顺利切入。
　　现有的POPs产品，因为成本低、效果好，有一定的市场，科研院所和企业必须加快替代品的研究工作，为新
的替代技术与产品创造市场。创造市场的关键在于国家进行资金支持与政策引导，地方政府应加大立法与执法力度，
根据履约要求杜绝POPs产品的生产。
　　经济手段可加快解决POPs问题的进程，今后要在提高经济效能上进行创新。由于生产者与开发者之间存在着
知识、技术水平、装备条件等差异，边际成本不同，存在着不同的最佳技术水平和最佳降低环境污染水平。在采用
行政手段进行环境管理时，往往会因“一刀切”而使生产过程中的污染水平与最佳水平有所差距，造成浪费。国外
在解决POPs的污染问题时，国家支持推行最佳环境实用技术与最佳环境实践，由推广个体最优从而实现总体最优，
提高解决POPs污染问题的工作效率。
                                   鼓励公众参与　推进自愿协议
　　完成履约的任务必须建立涉及POPs的政策法律体系，但是，我国有法不依的现象长期存在，这一问题的解决
主要是体制与机制的障碍，例如地方保护主义。我国环保部门和监察部门已制定《环境保护违法违纪行为处分暂行
规定》，要加大执行力度，追究违反者的行政责任；要加大公众的参与力度，把解决环境问题变为全社会的自觉行
动，这是解决POPs问题的政策突破口。
　　自愿性环境管理在西方存在多年，但在我国还未将其作为正式的环境管理手段加以研究。随着不同经济所有制
得到确认以及外资企业的大量涌入，国际上通行的行业内部环境管理、环境标志、清洁生产等各种管理方式随之引
入。
　　自愿性环境管理是指：在推动排污方改进环境行为的各种自愿性环保宪章、环保行为准则、环境管理标准。它
的特点是：管理主体为工业协会和参加行动的排污企业。由于公众环境意识的提高，使得自愿性环境管理手段在全
球得到广泛传播和实施。我国有关部门正在探索政府部门与企业签订节能合作协议，它标志着以市场机制拉动节能
运行的时代已经来到。我们在解决POPs的污染问题时，主要想利用“自愿协议”的形式，充分发动公众参与的力
量，调动企业的积极性，只有充分调动“内因”，履约问题才能从根本上解决。
争取国际支持
　　《关于POPs的斯德哥尔摩公约》（以下简称《公约》）指出，发展中国家和经济转型国家需要资金和技术援助。
我国完成了对两个POPs淘汰项目的工作，共获得全球环境基金3270万美元赠款帮助实施。
    第一个项目为多氯联苯（PCB）管理和处置示范项目，项目总投资超过3500万美元，其中一半以上由我国投入，
202万美元由日本、意大利和美国资助；第二个项目为白蚁防治氯丹和灭蚁灵替代示范项目，该项目总投资为2770
万美元，其中一半由我国投入。这两个项目在准备过程中获得了大量的双边援助。目前，我国正在最后确定淘汰所
有《公约》针对的12种POPs的“国家实施计划”。
　  我国有关POPs的产品的生产技术比较落后，希望发达国家能够进行技术转让，特别是有关二噁英的控制技术，
同时我国应该结合国情创新技术。
　　尽管POPs被称为全球污染物，但POPs区域性污染的特征还是比较明显的，POPs削减的最大获益者还是采取
行动的缔约方。《公约》所提出的资金援助原则中要求所在国有足够的配套资金。另外，POPs污染控制将逐步成为
我国环境保护的重点，为支持相关管理、科研、能力建设、宣传教育以及开展国际合作，也需要国家有稳定的资金
支持。
　　三、履约义务任重道远
　　我国履行《公约》国家实施计划草案已制订完毕，预计未来10年我国至少需花费340亿元实施这一计划。这
个数额只是估算，并且没有包括治理受POPs污染场地的费用。治理这些污染场地的费用巨大，由于目前对这些场
地的污染状况尚未调查清楚，因此很难估算出所需费用。
    根据这项计划草案，我国将在2010年前基本消除氯丹、灭蚁灵和防污漆等产品的生产和使用；到2010年实现
对重点行业能源采取最佳实用技术与最佳环境实践的措施；优先针对重点区域、重点行业现有二噁英排放源采取最
佳实用技术与最佳环境实践的措施，完善POPs废物环境无害化管理与处置文件体系，2015年前完成含多氯联苯电
力装置的环境无害化处理，消除全部杀虫剂类POPs的生产和使用；2015年实现二噁英排放零增长，初步完成已识
别的POPs废物环境无害化处理与处置。
　　总之，履行《公约》是一个紧迫与长期的任务，涉及到国民经济的各个层面，涉及到和谐社会的创建与实现国
家2020年的发展目标，我们必须努力完成。