建立健全环保法制 促进污染物减排
吴波 国家环境保护总局环境工程评估中心
我国当前严峻的环境形势、全面建设小康社会和建设生态文明对环境新的要求，既是污染物减排的外在压力，
又是其外在推动力。国家已将节能减排提到新的高度，发改委、环境保护总局制定了一系列相关政策和配套措施，
发动全民参与，进行源头预防、过程控制和末端治理三管齐下，无论政策的强度，还是投入的力度非“十五”期
间所能比拟。一些省份已取得不俗成效，2006年江苏省同比COD减排2.9%，北京SO2同比减排7.9%、天津3.8%、
江苏3.8%、甘肃3.0%，都基本完成了既定任务。但从全国来看，难度非常大。
制约“十五”减排因素分析
制约“十五”减排因素分析
国家“十一五”规划纲要提出，2010年，万元GDP能耗较2005年下降20%，主要污染物（COD、SO2）同比
减排10%。2001年《国家环境保护“十五”规划》已提出污染物减排方案和目标，要求2005年，SO2、尘（烟尘
及工业粉尘）、COD、NH3-N、工业固体废物等主要污染物排放量比2000年减少10%，“两控区”SO2同比减排20%，
并明确提出淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池、南水北调（东线）、三峡库区及其上游及渤海等COD、总氮(TN)
和NH3-N的削减目标。
但是，上述目标多未实现，其中COD减排2.1%，SO2不降反增27.8%。原因主要有三：
1．经济超预期增长
“十五”污染物减排目标基于年均7.0%的经济增速，但“十五”期间我国经济实际平均增速达9.5%。若按
规划的发展速度计，则COD减排12.8%，超额完成既定目标，SO2增排13.8%，不足统计数据27.8%的1/2。
2．高耗能、高污染行业超常规发展
2000～2002年，SO2减排3.4%。2002～2005年，SO2增排32.3%，其中86.6%的增量由火电贡献，火电SO2
排放量占工业SO2排放量的比例已由2002年的39.5%增至2005年的51.0%。2001～2002年，国家环保总局审批
的火电项目共83个，2003～2005年猛增到557个，火电项目占总项目的比例由2001年的12.8%增至2005年的
39.2%。SO2排放量的不降反增与火电项目的超常规发展明显相关。
3．机制、体制缺失
由于缺乏问责机制，加之环保政策的软化，环境监管力量薄弱。“以新带老”和“上大关小”等措施和“三
同时”制度未有效落实，一些明文规定淘汰的企业“淘而不死”。根据近几年审批项目统计数据，COD和SO2都不
同程度的得以削减，但实际情况并非如此。环保投入不足，尽管城市生活污水处理率不断增长，但难以满足实际
处理需求，我国城镇生活COD排放量仍以3.0%以上的速度持续增长。
“十一五”完成减排目标难度大
1.经济年均增速不会低于10%
按规划的7.5%的发展速度和污染物的实际排放效益，2010年，亿元GDP排放COD和SO2分别为56.8t、102.3t，
而按10%～11%的经济增速，届时COD和SO2的排放效益分别为48.4～50.6t、87.1～91.2t，若排放效益保持不
变，而按7.5%的发展速度，则2010年，COD和SO2均需减排19.8%～23.3%。难度之大，可想而知。
2.“两高一资”行业亦将快速发展
2007年第一季度，钢铁、有色、化工、电力、石油加工及炼焦、建材等6大高耗能、高污染行业增加值增长
了20.6%，高出规模以上工业增速2.3个百分点。“十五”末期审批项目已逐步成为“十一五”时期的老污染源，
进一步加剧了污染物减排压力。2006年全国COD和SO2排放量不降反增，分别同比增长1.0%、1.5%，直至2007
年第三季度，COD和SO2排放量才首次双双下降。未来3年，预计每年减排幅度将超过3.0%，甚至3.5%，减排压
力极大。此外，由于机制、体制的缺失，环境执法不严，违法成本低，监管力量薄弱等，减排难度大。“上大压
小”政策，只是为新建项目腾出容量，较少顾及现有存量的减排，甚至出现仍在运转的企业的排放空间被多个新
上项目置换或“占有”。地方企业通常是旧帐未还，又加新帐，减排工作任重道远。此外，现有部分政策和措施
是为新上项目的污染物腾出排放空间，显然不利于减排工作真正有效的进行。
3.单纯追求GDP的思维惯性
一些部门和地区虽然高举节能减排的大旗，但从“政绩”考虑，一些领导干部对GDP增长患得患失。因为在
GDP政绩观背后，还有着深层次的利益关系问题。在现行的财政体制下，地方财政主要依靠企业税获得收入，如
果本地区GDP增长缓慢或者负增长，地方财政就会难以为继，地方政府有心想办事也会越来越难。这些环环相扣
的利益链条，使很多地方官员一边明白“节能减排很重要”，一边又不愿真心改掉“追求GDP增长”的思维模式，
有一些地方领导，不自觉的采用“GDP出政绩”的惯性思维进行招商引资，谋求地方经济的快速发展。这种惯性
思维是完成减排目标的大敌。
COD减排难度更甚于SO2，主要是COD减排涉及到许多地方企业，因为地方保护主义存在，很难完成减排任
务。而近来国家发改委制定了一系列节能措施，直接促进了SO2的减排。地区污染物减排难度更甚于行业，主要
在于行业统计的企业基本为规模以上企业，清洁生产水平相对较高，管理体系较完善。而地方企业多为小企业，
难于管理，大多不能达标排放，更不用说集中治理。就目前的机制体制，地方企业既是减排的难点，亦是减排的
盲区。
解决减排的问题，需要认真而严格地执行行政问责制，否则很难完成国家“十一五”规划纲要提出的减排任
务。
4.环境政策实施的软化
我国减排工作还存在实施机制的问题，缺乏一种实施制度的环境和条件。近年来我国建立的与市场经济相关
的法规、规则并不少，但是不执行、制度形同虚设的现象比较严重。截至2007年8月，全国仍有7个省小火电
机组一台未关，个别省甚至还把以前已经关停的小机组拿来充数。这种现象即诺贝尔经济学奖获得者缪尔达尔所
说的“政策软化”现象，政策软化就是政策可以实施也可以不实施。对这种政策软化现象熟视无睹，怎能完成减
排任务？
一些地区和行业盲目投资，非法开工建设和投运项目较多，严重破坏了环境保护法律秩序，扰乱了国家宏观
经济调控和产业结构调整，给当地环境、生态和资源带来了巨大压力。据此，2007年1月10日，国家环境保护
总局首次启动“区域限批”政策，对河北唐山、山西吕梁、贵州六盘水、山东莱芜等4个行政区域和4个电力集
团的所有建设项目实施停批、限批。这一政策体现出环境保护政策的刚性，对全国都起到了警示作用。
政策软化指的是一些政府官员总想凌驾于政策之上，希望环境保护政策对自己没有约束力。因此，建立有效
的节能减排实施机制应该考虑以下几点：节能减排政策应该注意可行性、可操作性及运行的成本；制度实施应该
尽量减少人为的可改变余地；保障节能减排政策的权威性，必须提高违约成本，区域限批就是在这种情况下应运
而生的。
5.政策与投入的“滞后效应”
到“十一五”末期，现役火电燃煤机组安装脱硫的规模需达到2.1亿kVA，且按时建成并投入运行，届时火
电机组的脱硫率达到64%。造纸行业COD减排不低于15%，且城镇生活污水处理率提高到70%，城市环境基础设施
投资超过2000亿元，甚至更高。值得强调的是，以上分析仅仅基于数据，并未系统考虑已知和未知的不利因素。
如果考虑新上项目环评报告书提出的污染物削减措施实施的可能性、可行性和时效性，考虑脱硫设施运行的“滞
后效应”，考虑污水处理厂、污水管网等设计、建设到运营的周期等，即使提供足够的环保资金，由于投入从计
划下达到工程设施的正常运行有一个时间周期，出现投资的“滞后效应”，完成SO2和COD减排目标的难度亦很
大。这是因为当前一系列的政策措施与投入不可能立竿见影。
此外，由于农村排放量的增加，即使工业和城镇生活SO2和COD能到有效控制，“十一五”末期的环境质量
仍可能不见好转，更不用说其他污染物排放量持续增加。
建立健全机制体制
1.实施区域限批政策
六盘水市在区域限批以后，2007年1月16日，六盘水市政府与各县、特区、区及14家大中型企业的负责人
签订了《“十一五”主要污染物总量削减目标责任书》。随后，相关部门又对全市的工业污染源进行拉网式调查，
展开淘汰、关停、取缔落后生产工艺工作。短短3个月，共取缔反弹的土法炼锌炉432节，每年可减排SO2 2592t；
取缔联体炉731节，涉及焦化业主150家，已全面完成毁炉平场工作，淘汰改良型焦炉设计总产能494.5万t/a，
可削减烟尘排放3097.3t，消减SO2排放4792.2t；13家小炼铁企业，正分期分批进行取缔；野马寨电厂、发耳
电厂的环保手续完整齐全上报。区域限批的政策效应得到明显体现。
除造纸行业外，其他工业COD减排的空间很小，关键阻力仍在地方政府。因此凡是在未建污水处理厂的地区，
实施区域限批；在已有发电机组未安装脱硫设施的实施行业限批。实施这种强制性区域限批政策是不得已的办法，
需要根据实际情况，研究区域限批存在的一些问题。
2.建立全过程问责机制
建立节能减排目标责任制，把政府作为节能减排工作的第一责任人，有助于节能减排方案的顺利实施和节能
减排目标的实现。2007年11月，国务院批转发布的由发改委、环保总局、统计局3部门制订的实施方案和办法，
对各省级人民政府要实行节能减排的问责制和一票否决制。具体包括：单位GDP能耗考核方案、指标体系实施方
案、能耗监测方案；主要污染物总量减排统计、监测与考核3个办法。3个方案加上3个办法，构成了完整的节
能减排统计、监测和考核体系，为节能减排实施问责制提供了技术支持。建立全面、规范、有序的政务信息公开
制度，是节能减排问责制得以顺利推行的重要基础。
对领导干部所应承担的领导责任作出尽可能完备、细致的规定，以便在实施责任追究时，能够确定具体的未
完成的相应责任。
综观几年来我国的问责都是在发生事故后进行，一些领导引咎辞职。如果节能减排问责制也实施终点问责，
对节能减排任务的完成实际上没有任何意义。节能减排必须实施阶段问责，根据节能减排任务的实施阶段，或者
按年度进行问责，这样可以确实完成节能减排的阶段目标。避免政策、投入的“滞后效应”。避免地方政府根据
思维惯性保护污染的事件发生，从而保证节能减排任务的完成。
3.建立减排投入跟踪机制
为了解决减排投入到设施正常运转的滞后效应，考虑污水处理厂、污水管网等设计、建设到运营的周期等，
即使提供足够的环保资金，完成SO2和COD减排目标的难度很大。为此，建立减排投入从立项－建设（主体与配
套工程）－运行的跟踪机制，建立月报制度。
4.建立节能减排政务公开制度
节能减排工作需要全社会的参与、公众的监督，形成国家调控、市场导向、政府推动、企业主体和公众参与
的节能减排工作新格局。从制度上规定了节能减排措施，并且建立了相应激励机制，把节能减排的政策措施，建
立在可核查、可问责，甚至能够让人民群众可以直接监督的基础之上，才能规避数据作假、任务虚报的假相。
2007年底，国家环保总局公布重点监督企业的名单，强调要将这些企业的环境信息公开，接受群众的监督。
然而，这只是环境信息公开的一小步，要使环境信息公开形成制度，规范操作，还须有健全的法律法规作保障。
5.强化经济手段
提高违法成本 环境问题的本质是经济问题，违反环境影响评价法最高罚款20万元，造成一些企业不经过
环评建设新的项目。污染物排放超出环境容量是造成环境污染的重要因素之一。在新修订的水污染防治法中，加
大了对违法企业处罚的力度。对造成污染的责任单位，处罚程度视对环境和人民群众生产生活造成的损失来定，
没有上限，这给污染企业造成很大的威慑力。
调整资源税，颁布环境税 2007年8月1日，国家调整了铅锌矿石、铜矿石和钨矿石产品资源税适用税额标
准，这是1994年开征资源税以来最大幅度的调整。此次资源税调整后，国家再次对资源税征收标准进行研究，
计划于2008年出台新的资源税改革方案。与此同时，在实行全面的节能减排政策下，国家有关部门正在研究出
台环境税的征收管理办法。“双税”政策的改革必将对企业的生产经营活动产生巨大的影响，也将使我国税费征
收逐渐走向“绿色化”。
利用价格、财政、产业准入等手段 国家发改委、电监会日前下发通知，要求各地逐步取消电解铝企业用电
优惠价格，并对部分地区高耗能行业电价分类进行调整，以落实差别电价政策，促进节能减排。建立节能减排的
长效机制，首先应提高资源、能源的价格，加大排污费征收力度，使暴利的“两高”行业承担高耗能、高排放的
社会成本。试想，一旦能源价格大幅上涨、排污费负担沉重，企业还能大胆消耗、随意排放吗？市场的力量会遏
制“两高”行业扩张的势头。针对循环经济试点反映的政策机制问题，发改委正积极研究价格、财政、产业准入、
投资、信贷、土地等方面的政策调整，尽快完善相关的配套政策。
实施绿色信贷、绿色保险等政策 2008年2月13～18日，短短1周内,环保总局先后出台了绿色信贷、绿色
保险两项环境经济政策。前者主要限制或遏制违法企业和流域限批企业的申请贷款,后者则主要涉及污染事故的
善后处理经济保障。根据环保总局数据显示,“绿色信贷”发布后,此前公布的38家违法企业名单和流域限批企
业名单中,已有12家企业在申请贷款方面受到了金融机构的限制。环保总局将继续与相关部门联手，加紧研究“绿
色贸易”、“绿色税收”、区域流域环境补偿机制、排污权交易等政策，最终形成完整的中国环境经济政策体系。