编者案：当前我国社会正在发生前所未有的变化，经济增长与工业污染盘亘交错，水环境问题亦愈发突出。
一方面，钢铁、水泥、化工等领域新、扩建项目风起云涌，加速了我国经济腾飞的步伐，改善了人们生活质量和
社会面貌；另一方面，长期以来我国经济粗放式增长，高消耗、高排放也加剧了对水环境的迫害，水资源短缺、
水污染严重和洪涝灾害频繁发生也将成为制约我国经济快速发展的绊脚石。为此，我国相关政府部门不遗余力地
防污、治污。未来五年是我国经济与环境协调发展的关键时期，在此，本刊编辑部特邀国家环保总局污控司李雪
处长为我们评述中国水环境管理实践和“十一五”规划水污染防控举措，希望对相关工业企业成功面对环保风暴
顺利实现利润和环保双赢以启迪。


聚焦我国水环境  惟有将“三同时”制度进行到底
——中国水环境管理实践和“十一五”规划水污染防治目标解读
□国家环境保护总局  李雪
　 “十一五”以来，中国更加重视环境保护工作，要求把思想统一到科学发展观上来，推进经济社会协调发展，
建设资源节约型和环境友好型社会；强调做好新形势下环保工作的关键是要加快实现“三个转变”，明确了“十
一五”环保工作的指导思想和目标；对“十一五”期间水污染物削减工作作出重要战略部署。党中央、国务院对
“十一五”环保工作提出了更高要求，给环境保护带来了前所未有的大好机遇和严峻挑战。
　　一、水环境形势不容乐观
　　我国的水问题主要表现在水资源短缺、水污染严重和洪涝灾害频繁三个方面。其中水污染造成的灾害范围影
响大、历时长，但其危害往往要在一个相当长的时期后才表现出来，而且水污染会加重水资源的短缺。我国水污
染现象早在20世纪70年代就已显现出来，但却没有引起相应的注意，采取的对策也很不够，导致现今危害严重
的局面。
　　1. 部分水系污染严重
　　2005年，在国内生产总值同比增长9.9%的形势下，全国环境质量基本稳定。地表水水质无明显变化；重点
城市集中式饮用水源地水质总体良好；近岸海域海水水质有所改善，但东海、渤海污染较重；城市空气质量较上
年有所好转，但部分城市污染仍较严重；酸雨分布区域保持稳定，局部地区酸雨强度或频率加大；城市声环境质
量总体较好；辐射环境质量基本维持在天然本底水平。
　　2005年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河等七大水系总体水质与上年基本持平。七大水系中，
Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为41%、32%和27%。其中，珠江、长江水质较好，辽河、淮河、
黄河、松花江水质较差，海河污染严重。
    2. 水资源供给危机显现
　　多年来，我国工业和生活用水均呈增长趋势，1997～2004年工业用水总量年均增长0.75%，全国人均用水量
呈下降趋势。1997～2004年人均GDP年均增长8.4%，总用水量基本稳定，工业万元GDP用水量呈明显下降趋势。
我国多年的用水趋势是工业、生活用水总量小幅上升，农业用水量下降。近10年来国民经济总值翻了一番而用
水总量基本稳定在5500亿m3左右，万元工业增加值取水量年均递减9%左右。我国国民经济发展战略目标是到
21世纪中叶，人均GDP达到中等发达国家水平，则2050年的GDP将比1980年增长几十倍，而我国水资源最大可
利用量为1万亿～1.1万亿m3（超过则有水生态环境崩溃危险），即万元GDP用水年量递减率必须达到4.4%。
　　二、不遗余力防污治污
　　我国政府高度重视水环境保护，当前中国水污染防治工作正处于历史上水污染治理投入最多、进展最快、成
效最显著的时期，大规模水污染防治工作正全面展开，重点流域的水污染防治初见成效，但彻底控制水污染、恢
复生态系统良性循环还将经历一个较为长期的过程。
　　1. 健全水环境保护法律法规
　　自1984年以来，国家主要颁布实施了《环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等10余项涉及水污
染防治的专门法律，以及数十项行政法规和数百项水污染防治规章。此外，还颁布实施了《污水综合排放标准》、
《合成氨工业水污染物排放标准》、《烧碱、聚氯乙烯工业水污染物排放标准》等近40项水环境质量和水污染物
排放标准。
　　迄今为止，一个以《水污染防治法》为基础的保护水环境、防治水污染的法律法规规章及标准框架在我国已
基本建立起来。
　　2. 完善水环境保护监管体系
　　中国政府已逐步形成了一整套水污染防治的监督管理制度，包括水污染防治自查和报告制度，流域水污染防
治工作通报制度，流域重大项目审查验收制度；流域上下游省份污染互查互纠制度，纪检监察制度，流域水污染
防治公示制度等多项制度。此外，近年来，各级环保部门加强了建设项目的环境监督管理，在建设项目环境影响
评价审批中实施污染物浓度控制与污染物总量控制。
　　1996～2002年期间，国家对环境监测的总投入约20多亿元，组建了淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池、
长江、黄河、珠江、松花江十大流域监测网络。共设置国控监测断面760个，其中十大流域设置国控断面共573
个，浙闽片、西南诸河和内陆河流等流域片的国控断面共77个，26个国控湖库的监测点位110个。还组建了三
峡生态环境监测网，建设了80多套水质自动监测系统，重点污染源在线自动监测系统的建设工作已有了长足发
展。
　　3. 加强重点流域水污染防治
　 “十五”期间，国务院先后批复并实施了“三河三湖”(即淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池流域)水污
染防治“十五”计划、三峡库区及其上游水污染防治规划（2001～2010年）、南水北调东线工程治污规划（2001～
2013年）等流域性的水污染防治规划，开展了大规模流域水污染治理工作，取得了一定成效。2006年以来，已
经批复了《丹江口水库及上游水污染防治和水土保持规划》、《松花江流域水污染防治“十一五”规划》等两部流
域水污染防治规划，“三河三湖”、三峡库区及其上游、黄河中上游等水污染防治“十一五”规划也正在编制之中。
　　以“三河三湖”为例，其流域面积为81万km2，跨越14个省（市），含78个地级城市，总人口3.6亿。按
照《计划》，到2005年底，各流域共需建设520多座城市污水处理厂，总处理规模为2600多万t/d，总投资660
亿元；截至目前，流域的5000多家重点污染企业90%以上基本做到了主要水污染物排放达到国家排放标准。
　　三、“十五”之鉴  水环境保护需加鞭
　 “十五”期间，全国水污染物化学需氧量（COD）仅减少2%，未完成降低10%的规划目标。主要原因有三个方
面：一是对环境保护重视不够，没有正确认识和处理好经济发展与环境保护的关系。二是产业结构不合理，长期
以来经济增长方式粗放，高投入、高消耗、高排放的发展过程中付出了较大的环境代价。三是环境保护执法不严，
监管不力，对环境违法处罚力度不够，违法成本低、守法成本高，一些地方对环境保护监管不力，甚至存在地方
保护主义。为此，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《规划纲要》）提出了22个经济社会
发展主要指标，其中8个是约束性的，涉及水污染防治的有两项指标：“单位工业增加值用水量降低30%”和“主
要污染物排放总量减少10%”。此外，《规划纲要》还确定了一些工作任务，即：“加大‘三河三湖’等重点流域和
区域水污染防治力度；科学划定饮用水源保护区，强化对主要河流和湖泊排污的管制，坚决取缔饮用水源地的直
接排污口，严禁向江河湖海排放超标污水；加强城市污水处理设施建设，全面开征污水处理费，到2010年城市
污水处理率不低于70%”等。
　 “十一五”期间，国家确定的水污染防治重点流域包括淮河、海河、辽河、松花江、黄河中上游、三峡库区
及其上游、太湖、巢湖、滇池、南水北调东线、南水北调中线水源地11个，涉及23个省、市、自治区，总面积
约275万km2，总人口约7.88亿，GDP约9.6万亿。按照有限目标、突出重点、提高效率的原则，规划的治污项
目主要围绕工业治理、城市污水处理及再生利用设施建设、重点区域污染防治和其他项目等来展开。初步确定的
规划总体目标是：到2010年，重点流域率先建立以水环境保护优化经济增长的发展模式，重点保护流域集中式
饮用水源地水质，跨省界断面水环境质量明显改善，工业企业实现全面稳定达标排放，流域水环境监管、水污染
预警和应急处置能力显著增强。“十一五”期间，将按中期和末期两个时段对规划实施情况进行考核，考核时间
分别为2007年底和2010年底。
　　四、多重举措迎战“十一五”目标
　　1. 严格执行“三同时”制度 强化工业污染治理
    继续实施水污染物总量控制制度，推行排污许可证制度，禁止无证或超总量排污。严格执行环境影响评价和
建设项目环境保护设施“三同时”制度，对超过水污染物总量控制指标、水生态破坏严重的地区，暂停审批新增
水污染物排放总量和对水生态有较大影响的建设项目；建设项目未履行环评审批程序即擅自开工建设或者擅自投
产的，责令其停建或者停产，补办环评手续，并追究有关人员的责任。强化限期治理制度，对不能稳定达标或超
总量的排污单位实行限期治理。
　　进一步加大产业结构调整力度，降低高耗能、高污染产业比重。在水环境容量有限、水资源供给不足而经济
相对发达的地区实行优化开发，坚持环境优先，大力发展高新技术，做到增产减污；在水环境仍有一定容量、水
资源较为丰富、发展潜力较大的地区实行重点开发，加快基础设施建设，做到增产不增污；在水生态环境脆弱的
地区和重要水生态保护区实行限制开发，合理选择发展方向，逐步恢复水生态平衡。　
　　2. 建立城市污水处理市场化机制
　　以在建项目和完善部分收集率较低的污水处理厂配套管网工程为重点，加强对工程质量、安全和进度的监督、
检查，促使重点污水处理项目尽快投运。尚未开工建设污水处理厂的城市，要加快开展前期准备工作，切实纠正
规模偏大、过于超前、追求“一步到位”以及“重厂轻网”等倾向。要坚持“厂网并举，管网先行”，统一规划，
分期实施。缺水地区和城市，要实现污水再生利用与污水处理能力的同步增长。
　　进一步加大污水处理收费改革力度，在调整城市供水价格的同时，优先提高污水处理费征收标准。对于未开
征污水处理费的地方督促其限期开征，否则国家不安排污水处理项目建设的补助投资。已开征的地方要尽快将收
费标准调整到保本微利水平。
　　3. 切实加强饮用水安全
　　发展改革委会同水利部、建设部、国土资源部、卫生部、农业部和环保总局等有关部门组织编制《全国城乡
饮用水安全保障规划》，将进一步明确我国饮用水安全保障的目标、任务和措施，统筹安排城乡饮用水安全保障
工作。科技部组织研制开发了集水源地保护、水厂处理和管道输送为一体的饮用水安全保障技术系列，今后将继
续加大这方面的科研力度。建设部印发了《城市供水2010年技术进步发展规划及2020年远景目标》，指导各地
合理确定城乡统筹、区域供水的计划和目标，督促各地改造对供水安全影响较大的管网，改善供水水质。卫生部
正在规划完善由中央、省、地市和县组成的饮用水水质卫生和水源性疾病监测网，加强对饮用水水源、水厂供水、
二次供水和用水点的水质卫生监督监测。

相关链接
　 “三同时”制度  是指建设项目中防治污染和其他公害的设施以及综合利用设施必须与主体工程同时设计、
同时施工、同时投产使用的制度。其适用对象包括一切对环境有影响的新建、扩建和改建项目，技术改造项目，
区域开发建设项目和有经济效益的综合利用项目。
　　2007年1月10日，国家环保总局通报了投资1123亿元的82个严重违反环评和“三同时”制度的钢铁、电
力、冶金、化工等项目，并表示将首次启动“区域限批”政策来遏制高污染高耗能产业的迅速扩张趋势。本次通
报中涉及化工项目9个，投资金额43.23亿元，包括上海米其林回力轮胎股份有限公司高性能子午线轮胎项目、
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司10万t/a碱盐开采及加工项目以及烟台恒晨焦炭有限公司的焦炭项目。除上海米其林回力轮胎股份有限公司
高性能子午线轮胎项目由于环保指标未达标外，其余8个项目的违法原因均是未经环评审批擅自开工建设。国家
环保总局及时制止，限期整改或补办环评审批手续，逾期未完成，依法处以罚款。