我国城市污水处理行业的发展现状及未来发展趋势
□建设部政策研究中心 郑翔
2020年以前是我国城镇化加速发展的时期，根据国际经验，在此期间，遇到的较为突出的问题是城市环境的
污染，重点是城市污水处理跟不上城市发展的要求，城市环境急剧恶化，严重影响我国生态环境、经济的良性发
展。目前，石油、化工、造纸、印染等多种石油化工行业废水的排放量占据我国城市污水总量的50%，石油化工
行业不仅是主要的用水大户，也是城市污水的主要制造者，要确保大中城市环境质量得到明显的改善，必须强化
包括石油化工工业废水在内的城市污水处理设施的建设和有效利用。本刊特邀建设部政策研究中心郑翔为读者解
析“十一五”期间我国城市污水处理行业的发展目标，一系列相关法律、法规的出台对城市污水处理行业市场化
进程的影响，并提出相关的发展建议。
行业发展现状
城市污水（Municipal Wastewater）主要包括城市生活污水、工业废水、大气降水（含雨、雪水）径流和其
他弃水，主要来源于城市居民生活中产生的污水、各工业企业在生产制造过程中产生的生产废水以及城市降水和
部分受污染的地表水。
投资逐年增加 自2000年以来，包括污水处理厂和排水管网在内的我国城市污水处理行业投资逐年增加，
从2000年的149.3亿元增加到2005年的368亿元，年均增长19.77%。
建设明显加快 随着投资的增加，城市排水管网和污水处理厂的建设明显加快。2000～2005年，全国城市新
增排水管道长度9.9万km，平均每年新建排水管道1.98万km。而1995～2000年，我国平均每年新增排水管道
仅0.62万km；全国共新增城市污水处理厂364座，平均每年新建成污水处理厂72.8座，而1995～2000年，平
均每年新建成污水处理厂57.2座。
处理能力稳步提高 随着城市排水管网和城市污水处理厂建设的加快，我国城市污水处理能力稳步提高。
2005年，我国城市污水处理能力达到5723万m3/d，比2000年的2158万m3/d增加了3565万m3/d；城市污水处
理率达到51.99%，比2000年的34.25%增加了17.74个百分点。
存在问题较多，市场运作是关键
1. 投资还远远不足
2001年，我国城市污水处理行业建设的投资为224.5亿元，2005年增加到368亿元，年均增长率只有13.2%，
远低于同期城市市政公用设施投资24.2%的年均增长率。同时，城市污水处理行业投资占市政公用设施投资的比
重也逐年下降，从2001年的9.5%下降到2005年的6.6%（见图1）。城市污水处理行业的投资远不能适应城市快
速发展的需要。
2. 污水处理率较低
尽管城市污水处理率逐年增加，但我国大部分城市的污水处理率还仍处于较低水平。在全国661个城市中，
还有278个城市没有建污水处理厂，不能对城市污水进行集中处理。截止到2005年底，我国城市污水处理率仅
为51.95%，其中，污水处理厂集中处理率仅为39.36%，远远低于发达国家90%以上的城市污水处理率。由于污水
处理设施严重不足，污水处理率低，城市污水直接排入水体，严重污染环境。同时，由于处理费用高、资金难以
落实，污水处理后产生的污泥末得到很好处理，也对环境造成巨大影响。
3. 区域处理水平差异较大
我国不同地区城市污水处理水平差异较大，东部地区城市污水处理率远高于西部地区。2005年，我国东部地
区城市污水处理率达到58.14%，而西部地区只有42.44%。在全国31个省、自治区、直辖市中，北京、上海、江
苏等发达省（市）的城市污水处理率超过70%，接近发达国家水平，而贵州、青海等西部欠发达地区的城市污水
处理率还不足30%。
4. 设施利用率低
在我国城市污水处理设施严重不足的同时，城市污水处理设施利用率也较低。由于前些年，在城市市政公用
设施的建设中，重视“厂”的建设而轻视管网的配套，造成部分污水处理厂房设施不能满负荷运转，污水处理设
施利用率不高。2005年我国城市污水处理厂的污水处理能力达到208.9亿t/a，由于管网不配套等原因，实际污
水处理量为141.5亿t，设施利用率仅为67.7%。大量设施的闲置，造成巨大的浪费。
5. 再生利用率低
2005年，我国城市污水再生利用总量为19.5亿m3，仅占360亿城市污水排放量的5.4%。我国城市污水再生
利用率仅约为发达国家的1/4。
6. 价格配套政策不完备
我国城市污水处理收费价格配套政策不完备，不能保证城市污水处理厂的正常运行。全国大部分城市污水处
理费偏低。2005年对全国180个城市居民污水处理费调查显示，我国城市居民污水处理价格在0.12元/m3～1.35
元/m3之间。其中，居民污水处理价格在0.5元/m3以下的城市有77个，所占比重为42.8%。目前，部分中、西
部地区的中、小城市还没有开征污水处理费。截至到2005年底，全国661个城市中，还有144个城市没有开征
污水处理费。另一方面，部分省份的自备水用户污水处理费管理体制不顺，收费标准偏低且征收不到位，运行费
用不足，使得污水处理厂难以正常运行及维护；还有一些地方“重新建、轻维护”，现有设施难以在正常使用年
限内充分发挥效能。
7. 市场运营机制未真正建立
自2002年以来，随着国务院《关于投资体制改革的决定》和建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的
意见》等一系列改革文件的出台，我国城市污水处理行业从企业改革入手，以打破垄断、开放市场、加强监管和
切实维护企业改制过程中职工的合法权益4个方面为重点展开。从目前的情况来看，虽然有一部分企业投资于城
市污水处理行业，但总体上讲，城市污水处理的投资建设仍是以财政投入或以财政担保贷款建设为主。由于价格
机制尚未完全形成，缺乏激励机制，以及保护环境政策的不完善等原因，市场化机制远未真正建立，社会资本进
入城市污水处理行业仍存在一定的困难。目前我国城市污水处理费的平均收费标准为0.35元/m3左右，仅能够维
持污水处理运行成本，难以满足建立城市污水排放和集中处理良性运行机制的完全成本的需要。
“十一五”期间发展趋势
1. 行业发展速度将明显加快
在国家可持续发展战略政策指引下，我国城市污水处理行业的发展速度将明显加快。建设部市政公用事业“十
一五”规划中明确提出，到2010年底，我国所有城市污水处理率不低于70%，将比2005年的51.95%的污水处理
率提高18.05个百分点。污水处理率的大幅提高需要大量资金支持，据国家发改委课题组的预测，“十一五”期
间，我国城市排水设施（含污水处理厂）建设投资将达到3300亿元。
2. 再生利用将得到大力发展
未来几年，我国城市污水的再生利用将得到大力发展。建设部市政公用事业“十一五”规划中明确提出，在
“十一五”期间，要在水资源短缺地区，加快推行多种城市污水再生利用工程，并因地制宜的解决好相关技术、
经济和用水安全问题。到2010年，我国缺水城市的再生水利用率将达到20%以上。
3. 市场化进程将逐渐加快
在今后几年内，随着我国《城市排水条例》、 《城市排水许可管理办法》、 《城镇污水处理厂运行监管办
法》、《城市污水处理收费管理办法》等一系列行业法规的陆续出台，相应的城市污水处理优惠税收政策及与城市
污水处理特许经营的相关的配套政策将加紧制定，我国城市污水处理行业市场化进程将逐渐加快，适应市场经济
要求的污水处理机制将逐步建立。预计2010年，我国城市污水处理行业将初步实现市场化。
发展目标及相关建议
1. 加快城市污水配套设施建设
在城市建设中，新建供水设施的同时，应当规划建设相应的污水处理设施；对缺水地区，在规划建设污水处
理设施时，要同步安排污水再生利用设施的建设。严格按照城市规划的要求，坚持“厂网并举、管网先行”，在
合理确定污水处理工艺、建设规模的前提下，加强对配套管网的建设，确保工程切实发挥效益。另一方面，逐步
解决小城镇的污水处理问题，推广经济高效的简易污水处理技术。
2. 加快建立城市污水处理的市场竞争机制
通过深化改革，坚持体制创新，按照市场经济规律，加快城市污水处理行业的市场化进程。必须打破垄断，
放开投资市场，引导并鼓励各类社会资本和境外资本参与城市污水处理设施的建设和营运，逐步建立起与市场经
济体制相适应的投资及营运管理体制，实现投资主体多元化、营运主体企业化、运行管理市场化。
另一方面，积极创造条件，对新建城市污水处理厂进行市场化运作。通过招标方式，选择投资、建设、营运
主体，鼓励国内外经济实体采用BOT的模式以及合资合作等方式进行城市污水处理设施的投资建设。积极探索符
合市场经济规律的运营管理模式，组建“作业服务型”和“生产经营型”的经济实体，实行企业化管理。
3. 全面推行城市污水处理收费制度
推行和完善城市污水处理收费制度，其目的有二：①补偿投资和运营成本，实现建设和运行的良性循环发展；
②体现“污染者付费”的原则，确立“环境消费”的意识，使企业、单位和广大居民对环境保护履行应尽的义务。
同时，有利于从源头上减少污染排放，大力推行循环经济，促进城市的可持续发展。
4. 转变政府职能 加强市场监管
各级行政主管部门通过切实转变职能，改变对城市污水行业直接运作和管理的模式，把工作重点转移到体制
和机制的改革创新、法规政策标准的制定、发展规划和建设计划的编制以及市场监管和引导等方面上来，为城市
污水行业的市场化、产业化发展提供必要的指导和服务。
通过清除行政性壁垒和地方保护主义的障碍，打破垄断，为国内外污水处理行业的投资者营造公开、公平、
公正的市场竞争环境。大力培育为城市污水处理服务的中介机构，改革现有的水质检测体制，对运营企业的污水
处理质量进行规范的监测，为政府的市场监管提供必要的依据和手段。改革目前的水质监测隶属于企业的现状，
由比较独立的水质监测机构来监测和定期公布城市水质、污水处理的有关数据，这样有利于政府主管部门加强对
全社会水污染的监控。
通过建立城市污水处理收费机制，加大企业和居民在改善生态环境方面的投入，引导消费结构的调整。同时
要积极创造条件，推行城市污水处理的价格听证制度和运营企业财务公开制度，加强价格审核，确保公共利益。
相关链接
国外的污水再生利用
由于废水处理技术的全面提速，引发了“污水再生利用时代”的到来。国际上，美国、日本、以色列等在污
水处理回用方面已形成了各自的成功模式。
美国 城市污水处理率达到100%，再生水利用的范围涉及农业、工业、地下水回灌等方面，其中大约62%用
于各种灌溉和景观用水，31.5%用于工业，5%用于地下回灌，1.5%用于渔业等。再生水利用模式的突出特点是集
中处理回用、很少直接用于城市生活杂用。这与美国市政管网和污水处理厂普及、生活用水水质标准严格有关。
再生水利用工程主要分布于水资源短缺、地下水严重超采的西南部和中南部地区。
日本 在各大建设“工业用水道”，纵穿全市，形成和自来水管道并存的又一条城市动脉。再生水中41%被用
于工业用水，32%被用于环境用水，8%用于农业灌溉。日本城市污水集中处理回用和分散处理回用中最突出的特
点是：分散处理并回用于城市生活杂用的再生水所占的比例较大；独特的“工业水道”。
以色列 将再生水作为国家水量平衡的重要组成部分，污水回用量在总供水量中所占的比例超过了10%。早
在20世纪60年代，就把回用所有污水列为一项国家政策。污水再生成本大约是海水淡化的1/3～1/5，这种经济
性使民众自觉地优先利用回水。截至1987年，该国已建造了210个市政再生水利用工程，100%的生活污水和72%
的市政污水已经回用，回用规模最大为20万m3/d，最小为27m3/d，一般介于0.5万～1万m3/d。以色列42%的
再生水直接回用于灌溉，30%回灌地下和排入河道供间接回用，其余的用于工业和城市杂用。回灌地下的水再抽
出至管网系统，输送到南部地区，最南部地区甚至将它作为饮用水源。