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欧盟生物燃料政策:可持续性要求与挑战
2009年33期 发行日期:2009-08-25
作者:曾仁辉
欧盟生物燃料政策:可持续性要求与挑战
英国剑桥大学  曾仁辉
  几番波折后,欧盟的生物燃料政策终于在2009年4月23日拍板定案了,生物燃料也因此有了一个比较明确
的目标与发展方向。《可再生能源指令》(Renewable Energy Directive, RED)和《燃料质量指令》(Fuel Quality
Directive, FQD),这两道与生物燃料政策相关的指令的产生,将对欧洲生物燃料行业的未来发展起着决定性的
作用,并影响全球生物燃料的市场。由于欧洲内地的生产潜能无法满足内需,预计需要庞大的进口量,全球各地
很多生物燃料生产商都视欧洲为重要市场。欧洲生物燃料市场的脉搏紧扣着产业投资行为、价格导向等市场发展
要素。
  然而,欧盟不会全盘接受所有的生物燃料。因为他们认为不是所有的生物燃料都能促进环保并减少二氧化碳
的排放,甚至认为有一些生物燃料在生产过程会破坏环境、增加二氧化碳的排放。因此,欧盟与各个成员国相继
制定附加条例,来确保所使用的生物燃料达到可持续性发展的要求。
  这两道指令的可持续性要求所涵盖的范围广泛,不仅涉及生物燃料生命周期的二氧化碳减排量,如与原料相
关的土地变更、耕地管理、施肥杀虫、运输能耗,以及生产时的能源与能量消耗、污水处理等相关的碳排放问题,
也包含粮油供应与价格、土地权利、民生、劳工等社会经济之可持续性要素。如果有生物燃料企业计划开拓欧洲
市场,必须关注和收集相关的数据与资料,而且欧洲买方也很可能会要求对所提供的数据进行独立审计。
  一、欧盟新一代生物燃料政策摘要
  RED于2009年5月开始生效,它取代了2001年的(2001/77/EC)与2003年的(2003/30/EC)指令。欧盟各
成员国必须依据指令的要求来制定与推行国家可再生能源行动计划。该指令是个涵盖面比较广的可再生能源政
策,生物燃料只是其中的一部分。RED指令最重要的改革在于它制定了生物燃料使用的强制性目标。指令第3条
第4款列明“在2020年间,每个成员国应确保国内交通用途的可再生能源消耗量,至少要占总交通能源消耗量
的一成”。欧盟各成员国必须在指令生效后的18个月内制定本国的生物燃料相关法规,并明确逐年增长的消耗量
目标,从而使欧盟整体能够达到RED指令所要求的2020年消耗量目标。
  RED指令所设定的是可再生能源的消耗量目标,同时包含电动汽车、氢动力汽车等可再生能源消耗量,生物
燃料只是用于交通领域众多可再生能源的一种。不过,众所周知,在短期之内,只有生物燃料是可以大量应用的
交通可再生能源。此指令也强调欧洲的交通能源可持续性的关键在于能源应用效率,如果在无止尽的能源消耗量
增长下,大量的应用生物燃料,是没有可持续性可言的。
  FQD指令也将给欧洲生物燃料的发展带来重要影响,产生新的市场格局。第一,它给乙醇的使用设置了新的
限制。自1986年以来可用于汽油中的乙醇量一直局限于5%,但现在FQD指令将汽油中的乙醇混合量提高至10
%,也将燃料氧气含量提高至3.7%,以便配合较高的乙醇含量。第二,它引进了一个新的机制——脱碳机制。
在2020年12月31日之前,燃料供应商必须削减燃料生命周期温室气体排放量的10%。燃料供应商要减低排放量
的最直接的方式是提高生物燃料的供应量。但为了达到此目标而使用的生物燃料,也必须遵守RED指令里的可持
续标准。此指令不只是强制燃料供应商销售生物燃料,也给欧洲的高乙醇汽油市场开辟了一个新的空间,预计生
物乙醇的销量将会大量增长。
  二、可持续性准则的要求
  RED指令列明了几项对生物燃料可持续性的苛刻要求,并要求定期监查与评估发展生物燃料可能带来的负面
影响。
  针对某生物燃料进行可持续性评估与减排量统计,将会区别某地、某原料、某产家、某技术下生产的生物燃
料。为了避免直接抵触世界贸易组织的自由贸易法规,该指令并没有尝试阻拦任何生物燃料的生产、进口、销售
与应用。但是,如果成员国家要将某生物燃料的消耗量计入可再生能源目标的统计里,该生物燃料必须被鉴定为
以可持续的方式生产。生物燃料的生产与利用是否有资格获得财务税收特惠,也取决于其可持续性度。
  指令第17条列出了生物燃料的可持续性标准与要求,主要有两个方面:
    ●生物燃料必须达到温室气体减排的最低标准
  以化石燃料的生命周期温室气体排放为基准线,生物燃料的减排度必须高于35%,并在2017年时调高至50%。
任何在2017年1月1日后投产的企业,必须达到至少60%的减排度。至于在2008年1月前投产的企业,其生产
的生物燃料可以被豁免减排度要求,但豁免期仅限于2013年4月之前。
    ●种植生物燃料作物的土地类型标准
  生物燃料作物的种植需要避免对环境的破坏、对物种多样性的威胁及增加碳排放。因此,RED指令列明了不
适合于种植生物燃料作物的土地类型,如原始森林、法律规定的保护区、高度物种多样性的草原及高碳贮存量的
土地(如湿地和泥炭地等)。土地类型将以2008年1月时的状况为准。
  然而,RED也鼓励善用土地资源与改善土地质量的种植活动。如果在已经退化或被严重污染的土地、2008年
1月时荒废着的土地种植燃料作物,都可以获得高达29g CO2eq/MJ的温室气体减排优惠。
  另外,欧盟委员会必须审视生物燃料生产与其原料供应国,是否采取任何更广泛的措施来遵守并维护以上的
可持续原则,也包括保护土壤、水源与大气等自然资源。欧盟也将会在2012年后考虑添加保护这些自然资源的
强制性条例。
  除此之外,指令也要求维护基本的社会可持续性原则。委员会也必须审查此生物燃料政策是否影响到粮食供
应与粮价,尤其是影响发展中国家的人民的生计、更广泛的发展及土地权利等问题。还有,生物燃料生产与其原
料供应国是否已经批准和执行《卡塔赫纳生物安全议定书》、濒临绝种野生动植物国际贸易公约,及以下八项国
际劳工组织公约:①《禁止强迫劳动公约》No. 29;②《结社自由和组织权利保护公约》No. 87;③《组织和集
体谈判权利的原则应用公约》No. 98;④《男女工人同工同酬公约》No. 100;⑤《废止强迫劳动公约》No. 105;
⑥《就业与职业歧视公约》No. 111;⑦《准许受雇最低年龄公约》No. 138;⑧《禁止并立即采取行动消除最有
害的童工形式公约》No. 182。
  三、监督指令的执行与影响的评估
  为了监督RED指令的执行及评估其成效与影响,欧盟委员会需要定期呈交材料给欧盟议会与欧洲理事会:一
份两年一度的可持续性报告;2014年底呈交中期审查报告;2018年呈交前瞻性的2020年后规划报告;2021年呈
交总检讨报告。
  欧盟委员会必须从2012年开始,每两年向欧盟议会和欧洲理事会提交一份可持续报告。报告的内容包括检
讨副产品的温室气体减排计算方程式、评估各类生物燃料对环境与物种多样性的影响及其可持续性效益、探讨如
何维持供应安全及平衡本地生产与进口生物燃料、分析第二代生物燃料的发展、理清各种生物燃料的生产如何导
致的土地用途的间接变更等。如果生物燃料的生产大幅度影响粮价,RED指令要求委员会必须提出应对措施。然
而,指令没清楚阐明哪类形式的应对措施,它是否包括调整10%的目标呢?因此,埋下了一个不定性因素。
  至于中期报告,委员会必须重新评估该指令中的最低减排度的要求,并依据科技发展与第二代生物燃料的研
发而调高。这将在无形中淘汰减排度比较低劣的生物燃料企业与原料作物,或者使其销售转移到要求较低的市场
或国家。报告也需要评估欧盟在迈向其生物燃料目标的同时,能否确保生物燃料在欧盟各国和第三国的生产是可
持续的,包括对经济、社会、环境的影响,以及是否局限了粮油供应与提高其价格。欧盟议会和欧洲理事会也将
会依据委员会的评估与建议,做适当的调整。在哪个范围下、做怎样的调整,还不得而知。
  此外,欧盟将会如何处理一直困扰着生物燃料界的“土地用途的间接变更”问题呢?对此课题之争论也正在
美国如火如荼地进行着。美国可再生燃料标准修订案实施条例与加州最新的低碳能源标准都把“土地用途的间接
变更”所排放的温室气体计算入其关联的生物燃料生命周期排放量。然而,“土地用途的间接变更”这个理论还
不是很稳固,模拟此变更的不确定性很大,数据可靠性同时被质疑。欧盟委员会也在建立模型,同时征集各界意
见,希望在2010年12月31日之前可以依据模拟出来的结果来建议一些政策工具,以便欧盟能在2012年之前针
对这个议题进行决议。
  四、对生物燃料企业与市场的影响
  一旦新的指令全面实施,欧盟的生物燃料市场将经历一场重大架构上的洗牌。但是,RED指令仍有很多不明
确的条文和尚未制定的实施细则。因此,它对生物燃料市场产生的影响还无法精准预测。
  目前要为2020年的需求和消费总量做可靠的评估还为时过早,但如果未来十年内欧洲的交通燃油消耗量增
长率没有太大改变,估计届时生物燃料将占总能源市场的8%~9%,在400亿公升左右。但如果油价高涨或电动、
氢动汽车大量涌入市场,整个局面将难以预测。
  RED指令提供了很多法律与财务支助来鼓励第二代生物燃料的研发、生产与使用。该指令阐明所有从其他生
物燃料的废物、残渣、非食物纤维材料、纤维素原料中提取的生物燃料,将被视为有双倍的功效。也就是说,与
一般生物燃料相比,欧盟只需要半数的第二代生物燃料,就可以满足所指定的10%目标。如果第二代生物燃料研
发成功,并大量的涌入市场,欧洲生物燃料的市场就会缩小一半。
  RED指令没有阐明实施方面的细节,也没有要求各成员国以统一的方式来履行指令的要求。它只是给各个成
员国制定目标、要求它们各自立定行动计划,但各国可能以不同的政策工具来达到该目标。比如英国将完成可再
生能源消耗目标的责任已经大部分下放到交通燃料供应商。2008年4月15日生效的英国《可再生交通燃料法规》
(Renewable Transport Fuel Obligation,RTFO)赋予交通燃料供应商责任义务。无论是炼油厂、进口商或其
他交通燃料供应者,只要供应了(以征关税点的统计为准)超过45万公升的石化交通燃料,他们就将在该政策
的制约下,其责任义务则是必须销售规定比率的生物燃料,且此比率将逐年增长,以便在2020年之前达到RED
指令设下的目标。在08/09年,生物燃料在英国国内的供应量为12.5亿升,是总陆路交通燃料的2.6%,高出所
指定的2.5%目标。其他成员国的政策工具不尽相同,因此生物燃料业者可能要周旋在各国所实施的不同方式中而
无所适从。
  另外,RED指令要求所使用的生物燃料都必须获得可持续证书。该指令阐明所有的经营者需要提供拥有独立
性的审计报告,来证明所使用的是合格的生物燃料,且只有被欧盟委员会认可的核证系统与温室气体减排计算方
式才有法律价值。可是该指令并没有给所谓“经营者”一个明确的定义,经营者可能是指燃料零售商,也可能是
批发商。
  虽然,大多数成员国不会在2010年之前实施可持续性标准的强制要求,但是某些成员国的生物燃料市场可
持续标准之要求已成为事实。如英国的RTFO法规要求供应商提供其所销售的生物燃料的可持续性报告与减排数
据。尽管这并非强制性的要求,但国家定期公布各责任义务供应商在可持续性与减排的总表现,向供应商施加无
形的压力。不过,英国也必须调整其可持续性与减排要求来符合RED指令的各项条款。
  然而,如果某些生物燃料有较好的可持续标准与较高的温室气体减排量,它是否能获得较高的市场价格呢?
虽然RED指令也阐明了其意愿,希望“好”的生物燃料可以得到优惠的价格,但是这主要取决于市场的供需状况,
除非国家给予某种形式的税务优惠。英国也考虑以减排量来区分各生产商的生物燃料,进而让它“价格化”,但
是实施的细节还需要详细琢磨。另外,各式各样的资料收集与分析、独立审计等费用将由谁来埋单呢?这很可能
就要落在生物燃料生产商的身上了。
  五、结语
  欧盟这两道有关生物燃料的指令对新兴行业的发展有着深远的影响。该指令给生物燃料开辟了市场,也提供
了许多财务优惠来促进生物燃料的研发、生产与销售。如果我们回顾历史,类似这种的政策比比皆是,包括协助
石化行业发展的多种优惠政策。然而,空前的是此政策(也包括美国的相关政策)附带了各式各样的可持续条例,
令这个还在襁褓里的行业承担过重的责任。然而,我们并没看到享受许多优惠的粮油企业与农业必须遵守可持续
准则,也不见庞然石化企业要面对包罗万象的减排要求。
  欧洲市场的兴盛,是各国所期待的,但它却挟带了各类的条件把门槛提得很高。长远来说,可持续性与二氧
化碳减排要求是有利于发展中国家甚至于全人类的。但是,我们也不希望看到欧洲借环保之名,行保护主义之实。
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