哥本哈根会后的博弈：中国应对低碳 时代策略分析
环境保护部环境与经济政策研究中心 曹凤中
长安大学 樊小贤
哥本哈根峰会不是终点，
而是各国在低碳时代竞争的起点。
2009年结束的哥本哈根峰会，其未解决的难题将向后推延。各国在哥本哈根的博弈是如此激烈，未来的利益
角逐也不会变得轻松。如果说，《哥本哈根协议》是对哥本哈根峰会的一个交代，是目前各国相互让步妥协所能
达到的勉强共识，那么未来的气候谈判势必会更艰苦。尽管如此，但哥本哈根峰会之后的低碳时代已经到来，这
是整个国际社会面临的必然趋势。
哥本哈根峰会不是终点，而是各国在低碳时代竞争的起点。
一、低碳时代已经来临
透过《哥本哈根协议》的每一项条款，各国都真切地感受到，低碳时代真的已经来临了。整体而言，低碳发
展不只是一句话，而是需要大量资金、高新技术为支撑的发展道路：对发展中国家而言，是一件很烧钱的事情；
而对拥有较高的技术水平的发达国家而言，则是一种商机，例如欧盟和美国，就可以借机出售相关的高效能源技
术。当前低碳经济正在成为新一轮世界经济的增长点和竞争焦点，发达国家在支持本国低碳经济发展的同时，通
过设置技术、标准壁垒，通过主导国际节能环保标准的制定，迫使发展中国家以高昂代价进口其技术设备，用新
一轮的国际规则，确保其在国际竞争中的优势地位。
不管将面临何种困难和风险，但一个不争的事实是：一个全球性的低碳时代已经开始了。我国必须积极研究
对策，努力占领低碳发展的先机和制高点。中国政府2009年11月26日确立的“到2020年在2005年水平上削
减碳密度40%～45%”减排目标，正式标志着中国的低碳发展道路已经铺开。低碳发展不是一句空话，要完成削减
碳密度40%～45%的目标，中国需要付出艰苦的努力。
二、碳税与碳关税的到来不可避免
所谓碳税，是指对来自碳排放较高国家的进口产品课征惩罚性关税，它是根据产品加工过程所排放碳的多少
收税的一种环境税，在现实操作中也常常采用能源税的形式，直接提高燃料最终用户支付的价格。目前，世界上
已有丹麦、芬兰、荷兰、挪威和瑞典五个北欧国家实施了碳税政策，而法国也准备步其后尘，将从2010年起开
征碳税。
长期来看，实施碳税会使很多上游企业把碳税转嫁给下游企业或消费者，但短期内煤矿、石油公司以及燃煤
电厂等能源行业，会蒙受较大的利润损失。与此形成对比，替代能源供应行业，会因为产品需求上升而从中受益，
天然气行业也在受益之列，因为后者的碳生产率要比煤炭高很多。
法国宣布从2010年开始对那些在环保立法方面不及欧盟严格的国家进口产品征收35美元/t碳的关税，以后
逐年增加。美国众议院近期通过的《清洁能源与安全法》，目前正在参议院进行辩论。为争取制造业地区议员的
支持，美国国会众议院在投票前一天塞进了一条款。条款规定，如果美国没有加入相关国际多边协议，自2020
年起，美国总统将被授权对来自未采取措施减排温室气体国家的钢铁、水泥、玻璃、纸张等高污染产品采取“边
境调节”措施。可以想象，如果该法案在参议院获得通过，对包括中国在内、以欧美为主要市场的出口导向型经
济体将是一场超级飓风。按照国内学者的计算，如果美国征收60美元/t碳的关税，中国对美出口的下降幅度为
2.6%，高含碳产业的产出平均降幅3%～6%。
三、反对以碳关税为名设置绿色贸易壁垒
碳关税近两年一直是备受关注的争议话题。特别是一些发达国家，试图通过这种方式变相实施贸易保护主义。
而在哥本哈根峰会上，碳关税果然成为某些发达国家威胁发展中国家接受量化减排与减排核查的谈判武器。
对于发达国家以环境保护为名、行贸易保护之实的行为，与会的中国代表进行了坚决抵制。一旦欧、美等国
家联合对中国征收碳关税，“中国制造”将会进一步丧失原有的低成本优势，出口额将会受到影响。2009年８月，
欧盟修订了其条例草案，规定从2012年1月1日起对所有在欧盟机场起降的民航班机征收碳税，欧盟和非欧盟
民航运营商一视同仁，都将要为它们排放的温室气体付费——其中包括３３家中国的航空公司。据专家分析，一
旦征收碳关税，将给我国航空公司增加数亿元的成本。
美国征收“碳关税”，意图改变自己过去在应对气候变化方面的消极做法和国际形象，同时也会以此为由要
求我国及印度、巴西等发展中国家对外承诺减排量，削弱这些国家制造业出口竞争力，遏制新兴国家的崛起。因
此，我国应密切注意美国利用气候变化的名义，实施单边“绿色保护主义”，并且研究积极的对策。
尽管哥本哈根峰会并未通过任何与碳关税有关的协议，但相关专家还是认为，坚决抵制碳关税仍将是今后一
段时间我国在国际会议和谈判中的主要任务。
四、我国应对低碳时代的策略分析
我们反对发达国家利用碳关税遏制发展中国家发展，但是空喊绝不是战斗，我们需要制定一系列对策措施，
强制性改变经济增长方式，向低碳时代迈进。
1. 尽早制定碳税，应对碳关税
美国2009年10月已经通过对进口产品征收碳关税的议案，中国应该早做准备及时应对。我国可以通过自己
征收碳税的办法来应对。 因为根据WTO认定，碳关税是符合WTO原则的具有合法性，而双重征税则违反了WTO
协议的。因此，如果我们自己征收了碳税，美国等再实行碳关税就变成了双重征税。这一方法可以降低美国法案
通过的可能性。
中国自己征税要针对全部产品，碳成本的提高会导致国内产品价格的提高，对于经济增长可能会受损失。但
是这有助于国内的结构调整，环境的改善。我国实施碳税，在经济总体增长情况下企业的利润生产成本增加，就
业增长不一定受到很大损失。为此，我国还可以借鉴欧洲很多国家的做法，一方面都征收碳税，另一方面降低企
业所得税和企业支付劳保的费率，这样企业的综合成本并没有提高，而且更加偏向于减排的方向。
我国财政部政策研究所已经对征收碳税进行了研究，研究认为，开征碳税是完善环境税制的需要。虽然我国
目前也存在着一些与环境保护相关的税种，如资源税、消费税等，但目前尚缺乏独立的环境税种，符合市场经济
的环境税收制度尚未建立起来，环境治理的效果不理想。通过开征碳税，减少其他扭曲性税收，还能够实现整个
税制结构的完善和优化，对实行有利于科学发展的财税制度，进一步深化税制改革具有重要意义。在完成资源税
改革后的一至三年内，我国有必要择机开征碳税。
在目前情况下，中国不征税美国可能也要征税，美国征税不但会影响中国的出口，而且钱还会被美国收走支
配，而如果中国自己征税还可以把这部分资金用于中国的节能减排。
美国“碳关税”政策可能在一定程度上会对我国经济发展和对外贸易制造压力，但其真正实施要到2020年。
当前，转变资源能源结构和消费方式、减少温室气体排放促进低碳经济发展已成为不可动摇的国际大趋势。从目
前到2020年的这个阶段恰好是我国落实科学发展观，全面建设小康社会的关键时期，因此，我国要顺应国际潮
流，以“碳关税”为契机，加速转变我国长期以来沿袭的以高能源消耗和高碳排放为代价的经济发展增长方式，
大力推进我国低碳产业发展，促进我国实现又好又快发展的目标。这也是我国在激烈的国际竞争中抢占政治、经
济、环境外交全方位制高点，变被动为主动的重要步骤和措施。
2. 加速建立“环境税制”体系
碳税或许只是我国实现低碳经济的第一步。我国应建立一套以碳税、硫税、氮税、燃油税等税种为核心的“环
境税制”，设立直接针对碳排放征收的税种，增强税收对于二氧化碳减排的调控力度。
根据美国法案，其“碳关税”主要针对高碳排放的进口产品，或称能源密集型产品。届时，像钢铁、焦炭、
金属冶炼加工制品等输美产品可能面临美方的高额进口关税。长期以来，我国对外贸易在给国外提供了大量廉价
产品的同时，把大量污染留在了国内，廉价产品背后的重要原因之一是这些产品价值中没有包含足够的资源环境
成本，其结果往往是我国出口产品还反而成为众矢之的。
扭转这种局面的重要途径就在于，一方面，通过国内宏观调控政策减少和限制“两高一资”产品出口，对钢
铁、焦炭、电解铝等能源密集型产品以及我国重要战略性资源产品继续征收高额出口关税；同时大力促进高新产
业和服务业的对外贸易，鼓励企业“走出去”，拓展海外投资，这将有助于规避国外开征“碳关税”对我国企业
的不利影响。另一方面，加快开征国内环境税，对“两高一资”和高碳排放产品加征资源环境税，把外国想征收
的税费先由国内征收，税收资金可用于国内资源的补偿、生态环境保护以及污染减排。
3. 加速改造传统的经济发展方式
从环境保护部环境工程评估中心获悉，最近几年新建的大型重化工业项目的经济技术指标基本与国际接轨。
但是国民经济中，重化工业比重仍然偏高。
由于地方保护当前部分行业仍存在一些工艺和装备落后、资源利用率低的中小企业，这些企业难以及时关停
并转，致使部分地区仍存在突出的高投入、高消耗、低效率的问题，要彻底淘汰这些落后产能，提高能源使用效
率尚需时日。为此改革环境保护实施的机制与体制需要提到议事日程。
4. 强制性实施从出口导向型向内需拉动型转变
我国以合成氨和尿素为主的化肥能耗比国际先进水平高30%，但在享受超低的天然气和电力价格和出口退税
政策扶植下，我国化肥大量出口。这种把能耗、污染留在国内的情况应当改变。能源短缺的中国可以进口高污染、
高能耗的产品，例如化肥、乙烯等。我国必须提高内需，现在已经有所转变。
5. 支持新能源产业的发展
在宏观政策层面，以风电、太阳能发电为代表的新能源和可再生能源将在今后几年得到大发展、大繁荣，以
逐步减少、甚至部分替代化石能源发电，唯有如此，才能大幅度减少二氧化碳的排放量。这意味着煤炭发电项目
将在今后被抑制、弱化，国家投资的方向、政策支持的力度将明显偏向新能源和可再生能源领域。
6. 设立碳基金鼓励低碳技术的研究和开发
建议设立碳基金，一是促进低碳技术的研究与开发，二是加快技术商业化。我国碳基金模式应以政府投资为
主，多渠道筹集资金，按企业模式运作。碳基金公司通过多种方式找出碳中和技术，评估其减排潜力和技术成熟
度，鼓励技术创新，开拓和培育低碳技术市场，以促进长期减排。低碳技术包括可再生能源及新能源、煤的清洁
高效利用、油气资源和煤层气的勘探开发、二氧化碳捕获与埋存等领域有效控制温室气体排放的新技术。必须强
化自主创新能力，鼓励企业开发低碳技术和低碳产品，整合市场现有的低碳技术，加以迅速推广和应用。
依靠科学技术的进步，发展包括碳捕捉在内二氧化碳减排新技术将成为未来科技攻关的一大方向。当前，欧
美国家在捕捉、储存二氧化碳技术方面已经取得了很大的进展，部分技术已经开始应用，中国的企业一方面必须
紧跟世界尖端技术发展形势，加大自主创新力度，同时还必须结合实际，积极研发清洁煤发电技术，推行“绿色
煤电”计划，努力探索捕捉二氧化碳的新途径。
7. 积极参与国际上碳相关规则的讨论和制定
目前，国际上对低碳、高碳产品的界定并无明确定义和标准，但随着气候变化谈判的不断深入以及各国履行
减排义务，有关低碳产品、低碳技术认定等诸如此类的国际规则、标准等将逐步成熟，并将对各国产生重要影响。
为此，我国应尽早开展相关方面的研究和利弊分析，参与国际规则的讨论和制定，争取主动。
在全球气候变暖的背景下，低碳经济、节能减排已成为全人类发展共同面临的课题，节能、降耗、减排、治
污等在工业领域正掀起一场声势浩大、前所未有的“绿色革命”浪潮。进入2010年，中国低碳经济发展迎来前
所未有的新局面，在今年的十一届全国人大常委会第十三次会议上，发改委提交的一份报告里有关2010年的八
项重点工作中，有两项直接涉及低碳经济，而全国政协一号提案更是聚焦建设低碳社会的发展……哥本哈根会议
后，我国将如何应对低碳时代的来临？本刊将特约各领域专家从不同角度解读我国低碳经济发展的现状和未来。