生物柴油发展路坎坷 政策护航须创新思路
□ 全国生物柴油行业协作组 孙善林
生物柴油作为战略性新兴能源产业，在我国起步较晚，但发展迅速，在近十年的发展历程中，由于缺乏良好规划、原料渠道不通畅以及政策扶持不到位等多种因素的影响，生物柴油产业在波峰波谷中艰难前行。2014年12月8日，能源局正式印发《生物柴油产业发展政策》（以下简称《产业政策》）。至此，历时多年行业对产业政策出台的推动终于取得了实质性进展，生物柴油开始进入良性发展的轨道
一、发展历程一波三折
从2006年1月1日《可再生能源法》实施开始，发改委、财政部、科技部等部门陆续出台了多项政策，支持包括生物柴油在内的可再生能源的发展。但是，这些政策在执行过程中缺乏支持生物柴油产业发展的细则，针对性不强、不够具体，而且缺乏对生物柴油全产业链的支持。同时，受经济效益考核的限制，三大石油公司不愿意将生物柴油纳入其成品油销售主渠道，进而导致生物柴油的出厂价格远低于中石化、中石油对各自销售企业的柴油批发价达500～800元/吨，生物柴油的“绿色能源”价值没有得到真正体现。
废弃油脂是我国生物柴油产业重要的原料来源。人均耕地面积少，食用油脂需求总量巨大，促使我国走出了一条以废弃油脂为主要原料的、具有中国特色的生物柴油发展之路。也正是这样的特性，使我国生物柴油产业主要以中小民营企业为主，工艺技术主要由国内各研究单位自主研发。另外，由于生物柴油行业缺乏统一的建设、生产和安全标准，造成在生物柴油产业发展过程中，企业的建设和运营良莠不齐。
为促进我国生物柴油健康发展，2008年初，国家发改委启动了“国家级生物柴油示范项目”建设，旨在探索研究生物柴油良性发展需要的相关支持政策等。同时配套的产业政策环境也在逐步完善，2008年对以废弃油脂生产的生物柴油给予增值税先征后返的政策；2010年对以废弃油脂生产的生物柴油给予免征消费税的政策等，详见表1。而最重要的《生物柴油产业发展政策》（以下简称“产业政策”）直到2014年才颁布。因此，在这一过程中，企业的运营很不规范。尤其2008年国家成品油税改后，对生物柴油也征收消费税，使行业经受了较大挫折。当时产业还处于形成初期，消费税的征收让一些刚建成的生产企业蒙受了严重打击，甚至停产，还有部分企业只能将产品销售到增塑剂等化工领域。2010年，财政部发布免征生物柴油消费税的政策后，产业逐步走向健康。与此同时，随着发改委发起的“餐厨废弃物资源化利用与无害化处理”城市试点工作的开展，以及国家对餐厨废弃油脂流向餐桌不法经营的打击，废弃油脂的价格逐步趋向稳定，给正规生物柴油企业的经营带来了发展机会。在正规民营成品油经营市场中，生物柴油逐步被认可。受市场经济影响，由于生物柴油产品比石化柴油价格便宜，符合BD100国家标准的生物柴油产品逐步热销，也带动了生物柴油产量逐年增加。
截至2014年，据不完全统计，我国生物柴油产能超过200万吨，产量约75万吨，同比下降15%。按照销售出路口径统计，用于柴油调和的生物柴油占总产量的2/3左右，还有1/3用于生产增塑剂等化工产品。造成产量下降的原因主要是2014年下半年开始国际原油价格连续大幅度下跌，使得生物柴油价格也随之下降，企业利润锐减甚至亏损，开工率随之降低。
二、落实政策困难重重
2014年《产业政策》的颁布为行业发展确定了方向，政府主管部门“有法可依”，人们期待产业的发展得到极大地推动。但由于政策刚刚出台，政府部门的解读和相关管理办法的制定需要一定时间，成品油经营企业也正在等待政府的决定。因此，经过半年多的推动，《产业政策》的落实并不理想，主要存在以下问题：
1． 地方能源部门缺乏落实政策的动力
由于三大石油公司成品油销售的垄断地位，导致地方能源部门对落实《产业政策》没有积极性。《产业政策》对能源相关单位没有约束力，无法建立工作协调机制，各部门之间互相推诿，生物柴油生产企业缺乏话语权。
2． 地方成品油销售公司没有推广的积极性
受绩效考核的限制，推广生物柴油不能给成品油销售企业带来经济利益，反而要承担生物柴油推广的宣传费用、加油机标示及油品质量不合格风险等诸多不利因素，因此三大石油公司的成品油销售企业缺乏积极性。而且其各地方销售公司直接由总公司管理，地方公司与地方能源部门没有领导关系，地方公司推广绿色能源的社会责任难以真正体现。
3． 生物柴油低价进入成品油市场
我国生物柴油在成品油领域的应用主要是以民营销售网络实现的。由于产业政策没能得到妥善的落实，民营市场都是私自混合销售。民营成品油公司以低于柴油的价格采购生物柴油，再以柴油形式销售，从中赚取差价。这就造成了一个我国生物柴油特有的市场现象：首先，缺少监管，市场混乱，产品质量良莠不齐；其次，生物柴油生产企业利润微薄；第三，生物柴油处境尴尬，可以最有效治理地沟油流向餐桌、国家《可再生能源法》鼓励支持的、可以有效降低柴油机颗粒物排放的、能够减轻柴油机工作磨损的集诸多优点的好产品，在我国却成了廉价货、黑市货。在欧洲，生物柴油价格比普通柴油价格高出100～200欧元/吨，而我国却要低于普通柴油800～1000元/吨。
4． 生产企业效益差，影响技术升级
由于产品无法进入主流成品油市场，只得以低于市场价格1000元/吨左右销售，造成生产企业利润低甚至亏损，使企业难以再增加资金进行技术升级改造，也影响了企业在节能环保方面的投入，行业发展陷入了恶性循环。同时，国家通过税收优惠给予的支持也没有发挥作用，而是被流通环节以低价采购的形式侵占了。
三、创新管理推动发展
虽然我国生物柴油行业经历了十几年的发展，目前仍属于初级阶段，但它是在所有新能源中唯一没有享受过运营补贴而生存下来的。我国生物柴油产业与其他新能源产业不同，不能完全照搬其他能源产业的经验来管理，必须进行管理创新，寻找适合我国生物柴油发展的新方法。
1． 完善产业政策落实办法，尽快使生物柴油进入主流市场
我国的能源管理部门较多，业务交叉现象严重，如沟通不充分就会造成工作的偏差。因此，《产业政策》的落实应该由发改委牵头，联合商务部、质检总局等部门一起制定工作计划。为了调动地方能源单位的积极性，应对能源管理部门及成品油销售单位制定生物柴油任务指标及阶段工作计划；合理制定任务指标，计入年度工作考核，责任明确，奖惩合理。同时，应加强与三大公司的交流，使其带头承担推动生物柴油示范应用的社会责任，比如，尽快在其销售公司工商执照的经验范围内增加生物柴油产品。
2．加强与财税部门合作，提高扶持政策实施效率
财政部对于生物柴油行业给予了很大支持，先后取消了产品消费税，对增值税先征后返。但今年在没有充分征求行业意见的情况下，突然将增值税返税比例降为70%。由于目前我国生物柴油行业原料采购多没有进项票，这将使得每吨生物柴油生产成本增加250元左右，在当前产品还无法进入正规市场、成品油价格连连下跌的形势下，生物柴油行业陷入了有史以来的最困难时期。因此，建议结合《产业政策》落实办法工作进展，恢复增值税返还100%，随着产品进入成品油销售网络情况，逐步降低比例。这需要行业与税政部门充分交流与沟通，制定既保护行业也有利于国家税收的工作计划。国家关于风电及光伏等产业都有再生能源补贴，生物柴油不但是再生能源，而且对于食品安全也具有重要意义，国家应考虑对于规范的生物能源企业给予相应的补贴。
今年财政部新的《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》已经颁布，应按照新办法精神尽快汇同财政部相关部门制定生物柴油产业专项资金管理使用工作方案，争取早日实施。建议设立产业运行保障专项基金，以保障地沟油处理与生物柴油生产运行。
由于增值税和消费税优惠政策实行时，生物柴油行业还很初级，对生产过程的副产品不够重视，没能将重质生物柴油（以前俗称黑脚、植物沥青）问题反映给有关部门。随着生产能力的增加，副产重质生物柴油的量也在增加，已经关乎企业效益。因此，在国家生物柴油税收优惠政策中应该把重质生物柴油列入享受政策产品目录。
3．加强市场监管，打击伪劣产品
由于生物柴油一直没能正式在市场上销售，但国家政策又鼓励支持其发展，从而造成了市场混乱、制度不全、监管真空，一些没有通过国家鉴定、没有得到行业认可的劣质产品充斥市场。这些产品与生物柴油没有任何关系，但都打着生物柴油、生物合成油、生物燃油、生物调和油、生物混合油等幌子欺骗消费者，甚至出现像济南格林那样的不法企业。建议国家加强对生物柴油市场的监管力度，严厉打击非法企业和伪劣产品。
4．加强上下游合作，发挥产业优势
生物柴油除了是可再生能源外，其更主要的功能是治理我国餐厨废弃油脂（地沟油）的最有效途径。地沟油流向餐桌是一个关乎人民饮食卫生安全的大事。靠治安打击围堵的方式不能从根本上解决问题，而将其加工成生物柴油是最安全最有效的疏导方式。目前发改委推动的“餐厨废弃物资源化利用与无害化处理城市试点”已经进行了5期，有100个城市进入了试点。全国生物柴油行业协作组将加强和发改委环资司的合作，将生物柴油与餐厨废弃物试点工作紧密结合起来，促进不同地区废弃油脂资源与生物柴油生产能力的有机结合。比如北京地区废弃油脂产生量比较大，但没有生物柴油生产企业，而周边的河北地区有以金利海生物柴油有限公司为首的几家正规生产厂。在京津冀协同发展的形势下，将北京及周边地区的地沟油的收集与生物柴油加工生产结合，同时再与治理北京及周边地区大气治理相结合，在京津冀地区推广生物柴油的使用。这既解决了北京的地沟油流向问题，也可缓解北京地区大气颗粒物的排放，还能为全国生物柴油推广起到示范效应。
5． 加强生物柴油进出口管理
我国生物柴油原料单一，工艺技术也不十分完善，竞争力比较弱。而且原料供应是比较敏感的行业，还关乎地沟油的治理。因此，出于对国内生物柴油产业的保护及能源安全考虑，对于国外尤其是东南亚地区以棕榈油为原料生产的生物柴油进口应加征消费税。由于欧盟对于使用以废弃油脂生产的生物柴油在政策上给予优惠，故欧盟国家有从我国进口通过认证资质的生物柴油的意向。因此，建议国内应组织有关部门加以关注研究。另外，建议加强地沟油资源出口管理，避免我国生物柴油原料价格的动荡。
四、总结
生物柴油作为可再生能源在世界范围内已被广泛应用，我国目前生产的生物柴油除可作为可再生能源使用外，还具有变废为宝使废弃油脂资源化利用和治理地沟油流向餐桌的社会意义。同时使用生物柴油还可以有效降低柴油机的颗粒物、CO和HC排放，对治理空气污染起到积极作用。目前国家在不断提高成品油质量，降低成品油中的硫含量，但在降低硫含量的同时也使成品油的润滑性能下降。而使用质量合格的调和生物柴油在降低排放的同时还可以提高柴油的润滑性能，减小发动机磨损，提高其使用寿命。所以，发展生物柴油行业具有重要的意义。
目前受生物柴油行业开工率下降的影响，地沟油反流饲料油加工现象已有所抬头，从而增加了流向餐桌的危险。另外，我国大气雾霾污染严重，以至于现在不得不以工厂停工、汽车停驶来保障一些政治活动。为什么不能给可以缓解这些社会问题的产品提供畅通的市场渠道？相信只要各有关单位、相关部门能够充分重视，大家广泛交流意见，摒弃本位思想，创新思维，影响行业发展的问题一定能够得到解决，从而为行业的健康发展创造有利的环境。
表1 生物柴油产业相关政策与标准汇总表
政策文件 颁布单位 时间 内容
《中华人民共和国可再生能源法》
人大
2006
2006年1月1日起实施
《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》
财政部
2006
生物柴油作为石油替代可再生能源开发利用产品，给予重点扶持
《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》
财政部
2006
要求生物能源与生物化工企业实行严格的行业准入制度。地方发展改革委、财政部门根据国家统一的推广规划，联合推荐申报定点企业，申请企业必须符合行业准入标准。国家发展改革委、财政部按有关规定选择并确定定点企业。
《国家中长期科学和技术发展中长期发展规划纲要》
发改委
2006
生物柴油作为生物质能被列入规划纲要
《“十一五”科技支撑计划“农林生物质工程”》
科技部
2006
黄连木、文冠果、麻疯树、光皮树新品种选育和高效培育技术，以及高产、高油、抗逆能源油菜品种筛选和高效培育技术，作为生物质资源高效培育技术研究给予支持
《可再生能源中长期发展计划》
发改委
2007
《柴油机燃料调和用生物柴油(BD100)》标准
标准委
2007
2011年进行了修订，全国推荐实施（2014年12月第2次修改）
《生物能源和生物化工非粮引导奖励资金管理暂行办法》
财政部
2007
对符合一定条件的以非粮原料生产生物柴油企业给予投资额的20%额度左右的资金奖励
《生物能源和生物化工原料基地补助资金管理暂行办法》
财政部
2007
对符合一定条件的能源林种植基地实行200元/亩的财政支持；2013年停止
《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》
财政部
2008
废弃油脂生产生物柴油增值税先征后返（2015年新政策改为即征即退70%）
《关于对利用废弃的动植物油生产纯生物柴油免征消费税的通知》
财政部
2010
对纯生物柴油免征消费税
《生物柴油调合燃料(B5)》标准
标准委
2010
2012年进行了修订，推荐实施；2014年12月新修改，变强制
生物质能发展“十二五”规划
能源局
2012
十二五实现每年生物柴油利用量约50万吨
《关于印发循环经济发展专项资金支持餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市建设实施方案的通知》
发改委六部委
2011
从2011年开始已通过评审在100个城市实施试点工作，实现废弃油脂的安全合理再利用；给予投资额的20%左右的资金支持
组织开展城市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理试点工作
发改委六部委
2010
生物柴油产业发展政策
能源局
2014
能源局根据《可再生能源法》、《可再生能源中长期发展规划》和《大气污染防治行动计划》等法律法规，制定该产业政策
关于印发《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》的通知
财政部
2015
财建[2015]87号。可再生能源发展专项资金，是指通过中央财政预算安排，用于支持可再生能源和新能源开发利用的专项资金。（该政策实施后，之前的一些政策作废）
关于印发《加快成品油质量升级工作方案》的通知
发改委
2015
发改能源[2015]974号。生物柴油被列为成品油升级产品。
《加快成品油质量升级工作方案》
发改委
2015
发改能源[2015]974号
《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》
财政部
2015
生物柴油产品增值税先征后返100%调整为即征即返70%