“十一五”规划专栏
制订“十一五”规划的原则、重点与问题
□ 国家信息中心预测部 胡少维
规划是政府行使经济社会管理职责的重要手段之一，在实现国家
战略目标、弥补市场失灵、协调各利益集团关系、有效配置公共资源
等方面具有重要作用。中长期规划是对长远发展战略的落实，是积极
的、系统的国家干预，也是一种与市场相兼容的社会经济组织管理手
段。规划是实现优于自然发展结果的社会预期目标的重要手段，中长
期规划要阐述国家的发展意图和预期目标，并明确相应的措施和手段。
“十一五”时期，将是我国经济社会发展的重要历史时期，是我国全
面落实科学发展观，全面进行发展模式创新和制度创新的时期，它将
对我国的长期发展起到关键性作用。面对新的世界发展环境，可能出
现的新问题，“十一五”规划应有正确的定位，把握好方向，并力争把
规划落到实处。
基本思想
1． 体现科学发展观
政府提出的科学发展观，是对社会主义市场经济条件下经济社会
发展规律在认识上的重要升华，是执政理念的一个飞跃。实施科学发
展观，我们将从新世纪新阶段的实际出发，适应现代化建设需要，努
力把握发展的客观规律，汲取人类关于发展的有益成果，着眼于丰富
发展内涵、创新发展观念、开拓发展思路、破解发展难题提出来的，
具有重要的现实意义和深远的历史意义。
科学发展观的内涵极为丰富，涉及经济、政治、文化、社会发展
各个领域。树立和落实科学发展观既是一个重大的理论课题，又是一
项艰巨的实践任务，关系党和国家工作的大局，关系中国特色社会主
义事业的长远发展。无疑，制订“十一五”规划必须以科学发展观为
准则，体现科学发展观的实质内涵。
2． 明确规划决策和实施主体
以前规划决策中存在的问题主要有：一是规划的审批主体不明确；
二是规划的审批主体不对称；三是在规划决策时，因缺乏规范的协调
机制，当部门间有不同意见时，要想通过规划，只能是“抹平”各种
不同意见，结果是规划内容大打折扣，失去应有的功效。因此，在制
定“十一五”规划时，起始就要明确规划的审批主体，建立科学合理、
有效制衡的规划决策机制。在规划决策机制建立后，要明确规划实施
的主体，明确责任，以便跟踪监测、不断完善。
“十一五”不同于历史上任何一个时期，这个时期的矛盾异常突
出，纳入“十一五”规划的都是发展中根本性的、必须解决的问题。
借鉴历史经验，要切忌有规划不落实，或者落实不到位，达不到预期
的目标，这样会潜伏巨大的经济社会风险。要通过立法手段，确保“十
一五”规划的顺利实施，确保实施主体明确，责任明确。发达国家把
规划视为法律，强调依法实施，违法必究，这值得我们在制定“十一
五”规划时借鉴。
制订原则
1． 明确目标
制订和实施规划是政府行为，必须有明确的国家目标。“十一五”
规划的目标应当是提高国家综合实力和国际竞争力，适当平衡各种利
益关系，最大限度地创造就业机会，降低经济增长对自然资源的依赖
程度，建设和谐稳定的社会。
2． 编制方法规范化
中长期规划是政府实施宏观管理的行为纲领，其编制应该有一套
严格的规范，比如规划的结构、规划的方法都应该有一套技术性要求，
有相当的稳定性。规划的结构是指规划内容的布局安排。当确定了规
划对象，即规划的指标体系以后，就需要将规划指标及其规划内容按
一定结构排列。一般来说规划的结构分为两个层次：第一层次是解释
所选择的规划指标，说明应该规划什么；第二层次是针对每一个规划
指标（对象），分析其在规划期末应该达到的目标值（任务）及达到这
一目标值所应采取的手段。
3． 立足于制度创新
历史证明，我国的经济体制创新释放了巨大的经济增长能量。几
乎每一次经济的巨大飞跃，都伴随经济体制的巨大变革。社会创新也
是如此。社会的不断创新将缓解人类面对的若干压力，使经济社会协
调发展处于积极、合理状态。尤其是在中国当前形势下，面对人口不
断增长和环境恶化的巨大的压力，如果不进行某些程度的社会创新，
要真正解决经济社会协调发展问题是根本不可能的。所以推动以人为
本的社会政策，不断解决发展过程中出现的社会问题，就要在发展中
不断开展社会创新、实现经济社会协调发展的基本途径和方向。
4． 重视专家咨询
市场经济经过几百年的发展到今天，已经成为一个十分庞大、复
杂、精巧的系统，对于各个子系统之间的协调配合和良性运动提出了
很高的要求。特别是当我们进入了后工业化的知识经济时代，面对巨
大的信息量，不但采用首长拍板决策的方式行不通，没有理论研究的
支撑、不经过决策前的缜密论证、没有各界人士的广泛参与，也难免
发生决策失误，或者出现执行上的困难，或者不得不朝令夕改，难以
保持政策的稳定性和连续性。因此，在制订规划时，应发挥专家在规
划工作中的作用，组建专家咨询团，充分利用外脑，发挥各领域专家
的特长。
5． 明确政府的职责
中长期规划要更加突出计划的宏观性、战略性、政策性。宏观经
济目标和发展水平指标总体上是预测性、展望性的，对各类市场主体
起信息导向和政策指引作用，规划不能也不应试图去干预市场主体的
行为，但属于政府应当承担责任的内容应明确责任主体，标明政府应
承担的责任与义务，给出切实可行的行动方案和措施。
6． 鼓励公众参与与认知
鼓励公众参与，使规划成为广大公众的共识。制订规划要充分发
扬民主，敢于面对公众，从中吸纳有益的意见。发挥大众传媒表达群
众意愿、执行社会监督的重要功能，如报纸杂志、广播电视等大众传
媒是社会信息交流的重要渠道，是公民行使宪法赋予自己的知情权、
自由表达权以及监督权的手段。利用媒体吸纳公众的建议，宣传国家
的政策导向，将有利于规划的执行，使其更加贴近实际，也可调动广
大民众的积极性。
7． 规划要与实施相结合
规划不是作秀，也不是口号，如果制定的规划难以实施、不可评
估，就有可能成为“墙上挂挂”的规划，失去规划的意义和作用。要
做些什么，为什么这样做，在什么地方做，多大规模，提高到什么水
平，采取什么措施等，应都能在规划中找到答案。这样，才能为政府
履行职责提供依据，才能为市场主体指明方向，并自觉自愿地去实践。
即规划的制定一方面要与实际情况相吻合，另一方面又要有前瞻性、
具有可操作性。
8． 具有指导性
规划的指导性原则在“十五”规划中已得到体现，“十一五”规划
比之“十五”规划，指导性应更加明确、突出。它的功能首先是提供
信息，如对整个社会未来发展趋势、可能出现的问题的预示，新兴产
业、国际国内经济变化的估测等等。其次，是各种制度的安排以及可
能采取的政策措施。
规划重点
制定规划的主体是政府，推动规划实施的主体也是政府，因而应
明确规划的什么内容涉及政府的职能范围。在市场经济体制下，政府
的职能范围是有限的，超出政府职能范围的事无须政府去规划，只须
政府创造良好的制度环境，充分发挥企业和个人的积极性和创造性。
但如何尽快为企业和个人创造良好的制度环境也是需要规划的。因此，
“十一五”规划的重点内容应是两个大的方面：一是市场不能发挥作
用或难以很好发挥作用的领域；二是制度变革或制度环境的建设。
市场不能发挥作用或难以很好发挥作用的领域主要是具有外部性
的公共品领域和具有自然垄断性的行业。所谓外部性是由于产权界定
困难或没有必要而导致边际私人净收益与边际社会净收益不一致的现
象，如环境保护和国防军工生产的边际社会净收益高于边际私人净收
益，具有正的外部性；排放污染和吸烟的边际社会净收益低于边际私
人净收益，具有负的外部性。在具有显著外部性的情况下，私人或市
场不愿干或干不好，政府规划甚至经营就有必要了。公共品是具有非
排他性、拥挤性和不可分性的产品，常常具有外部经济性（或正的外
部性），常常会导致私人“搭便车”，因而单靠市场调节会出现供给不
足，因此公共品领域或行业由政府规划甚至经营就很有必要。自然垄
断主要出现在具有网络性质的行业（如电力、广播电视、铁路等），由
政府垄断的一个或很少几个企业经营更容易获得规模经济，若由多个
企业经营则容易破坏网络的整体效率，因此在自然垄断行业也有必要
进行规划。
由于政府是全社会的政府，具有唯一性，政府除了有自身的利益
外，还必须代表全社会的利益，而且在较短的时期内政府的选择行为
对制度变革的方向和程度有重大影响。因此，制度变革或制度环境的
建设非常有必要纳入政府规划的内容。
应注意的问题
1． 处理好利益均衡问题
经济社会的进步与发展，使人们越发清楚地认识到，现存社会不
仅是一个伦理共同体，同时更是一个利益共同体。社会发展的历史表
明，人们完全不可能在争取社会和谐的过程中，通过回避“矛盾”和
压制“冲突”来谋求多元利益通向一致的道路。相反，“矛盾”和“冲
突”不仅会形成一种不受旧的制度机制所约束的新环境，而且它还将
通过促进新的制度与机制的加速生成，使社会进一步增加弹性和协调
性，进而在各种利益分化的相互协调中，为大幅度提高社会和谐程度
而提供体制性资源。当前，在分歧中求协调、在差异中求一致、在对
立中求妥协、在冲突中求共存，已经成为现代和谐社会中重要的利益
价值观，进而也使与之相对应的经济制度呈现出了两个方面的实际期
望：一是建立抑制利益独占性的均衡机制；二是确立自律自立和宽容
共存的理性诉求。因为，协调利益关系与缓解社会矛盾，是现代政府
的重要职能。从这个意义上讲，政府有效供给利益均衡制度，已经成
为造就现代社会和谐环境的重要条件。
2． 注意解决改革成本承担者和改革收益分享者不一致的问题
从理论上讲，改革成本的承担者与改革收益的享有者应该是一致
的或者说大体一致。但事实上，在改革实践中确实存在着改革成本的
承担者和改革成果的享受者的错位问题，即承担改革成本多的社会群
体享受到的改革成果少，承担改革成本少的社会群体享受改革的成果
要多得多。这种错位体现在现实生活中就是社会在财富占有、资源占
有乃至社会地位等方面的不平等。住房、医疗、失业、养老、教育体
制等等一系列改革，使得许多普通社会居民的预期支出大大提高，预
期收入却比较模糊。而像重复建设、政府机构膨胀、教育落后、环境
污染，这些本来是由于改革操作者不规范的做法产生的风险成本，最
后都可能要由社会相对弱势群体来承担。必须要求在改革中获益的利
益群体适当承担改革成本，为那些在改革中承受牺牲的社会弱势群体
在失业、养老、医疗保险和提供就业机会、住房补贴、降低教育收费
等方面提供补偿，这既是为改革铺平道路、避免社会危机，也是社会
公平原则的基本体现。
3． 重视改革中出现的外部性问题
外部性问题是经济发展中普遍存在的问题。在我国，由于经济呈
现出次序递进发展的态势，外部性表现得尤为突出。可以说，中国改
革的外部性问题已经成为引起各种社会治安问题的根源所在。认真对
待这个问题，并且拿出可行的解决办法，才能保证我们国家的可持续
发展。解决中国渐进式改革中所出现的外部性问题，不仅仅涉及到公
平发展的问题，它还关系到中国经济发展的全局性和战略性问题。现
在，中国的改革模式已经基本成型，任何试图一步到位的改革举措都
将会遇到强大的阻力。目前的问题是，我们要意识到这种渐进式改革
所带来的外部性问题，通过完善法律制度，改革我们的分配体制，尽
量减少外部性所带来的危害。
4． 做到效率与公平并重
当前，我国贫富差距不断扩大的趋势已引起国内外的普遍关注，
现阶段社会再分配问题已成为最迫切的一件事情。要从社会的实际问
题和现实需求出发，切实解决公平和效率的严重失衡问题。短期看，
公平和效率可能存在着一定的替代关系，但从长期看，效率和公平问
题是一致的，没有公平最终也不会有效率，人类社会的进步都是用公
平的制度获取高效率。当前我国公平和效率严重失衡，公平问题在一
定程度上制约效率的发挥。因此，在改革的新阶段要认真解决好公平
问题。解决公平问题，主要矛盾不在初次分配，因为初次分配应当由
市场决定，由企业效益来决定。当前的主要矛盾在再分配领域。政府
要运用再分配的杠杆，对国民收入进行调节，缩小收入分配差距。在
这方面，我们需要做出相当大的努力，也应做为规划的重点之一。
5． 制订产业政策要充分考虑基本国情
首先，我国是一个有13亿人口的发展中大国，搞工业化既有劳动
力资源丰富、市场回旋空间大的优势，又有劳动力素质低、就业矛盾
突出的发展困境；既有产业门类齐全、产业迂回空间大的优势，又有
产业技术和产品档次低、知识技术储备严重不足的问题。特别是作为
一个大国，与小国发展战略不同，从国家利益和市场容量考虑，不可
能把自己变成全球工业化中的一个链条，产业发展依赖别人；也不可
能完全靠引进技术尤其是高新技术来实现发展。其次，我国是一个发
展中的转轨国家，人均GDP刚突破1000美元，工业化进入中期阶段，
社会主义市场经济体制也不完善，不仅有普遍意义上的市场失灵和政
府失灵，而且还有我国特殊的“市场失灵和政府失灵”。再者，我国人
均资源不足、环境生态比较脆弱，难以支撑传统的以资源过量消耗和
生态环境破坏为代价的工业化。因此，新型工业化要求我国的产业政
策要充分考虑我国人口多、资源比较贫乏并且是一个发展的转轨大国
的基本国情，扬长避短、趋利避害，加快建立自己相对完整的工业体
系和相对独立的科技创新体系，建立完善社会主义市场经济体制，把
扩大就业、节约资源和保护环境等纳入产业政策考虑的范畴。走出一
条扩大就业、节约资源和保护环境的工业化新路子。
6． 提高社会发展的战略地位，完善社会政策
我们应当把制定完善的社会政策和化解经济发展中的社会矛盾，
作为提高党的执政能力的一个重要方面来理解。为了建立有效的社会
政策，首先要使社会政策集中在政府关注的公共福利活动及实现社会
控制、保障满足社会需求这一社会行政传统上；其次，把社会政策从
社会行政传统中释放出来，其主要努力方向是强化经济政策和经济机
制的自发作用；再次，转向需求的社会合作机制，即政府、企业与社
会部门之间建立一种合作互动的良性关系，以缓解社会矛盾，适应日
益多样化的社会需求。社会政策可说是解决或应对社会问题的基本原
则或方针。社会政策在现代政治中之所以日益重要，是因为现代的社
会问题愈来愈多，有的且愈来愈严重。如果没有社会政策，社会问题
将得不到适当或合理的解决，个人与团体的安全和福利也得不到合法
的保障，社会将难以保持稳定。
7． 落实城乡统筹发展战略
目前，农村人口占全国人口的大多数，随着城市化的推进，农村
人口的相对规模可能会缩小，但是，农村人口的绝对规模依然巨大。
在2020年城市化水平达到60%左右时，农村仍有6亿左右的人口。农
村的发展和繁荣既是全面建设小康社会必不可少的方面，也是全面建
设小康社会的重要支撑。现阶段，严重的“二元结构”正制约着内需
的进一步扩大和经济的进一步增长。无论是从全面建设小康社会的需
要出发，还是从实施新型工业战略的需要出发，都需要认真研究如何
实现城乡的协调发展。要研究解决的问题包括：土地资源稀缺地区的
城市化如何更好地顾及农民利益；如何实现工业对农业的反哺；如何
消除限制农民向城市转移的制度性因素；如何变革农村土地制度才能
使之有利于农业现代化和城乡共同发展，等等。