危险化学品安全管理战略研究与对策（一）
——国内外化学品安全管理的内涵与方针
□  李政禹
　　危险化学品的安全与控制是世界各国普遍关注的重大问题。近年
来，国际上危险化学品安全管理理论内涵不断发展与充实。联合国有
关机构正在通过制定国际公约，制定和扩大优先管理控制的危险化学
品名单，加强化学品危害信息传播和国家管理能力建设等方式，促进
全球化学品安全、人类健康和环境保护。
　　为了保证危险化学品安全生产，防止化学品对人类健康和环境造
成危害，在20世纪80年代中期，日本、美国和欧洲发达国家普遍建
立起一套化学品安全和环境管理法规体系。目前各国正在根据可持续
发展的目标，调整化学品管理方针、政策和战略，进一步强化和完善
本国的化学品安全立法。
　　发达国家化学品安全管理政策不仅注重控制化学品的化学危险性
（易燃和爆炸性等）可能造成的事故危害，而且注重防止化学品对人
类健康和环境的危害。例如，欧盟委员会2001年2月发布的“未来化
学品政策战略白皮书”中提出，为实现可持续发展这一首要目标，欧
盟未来化学品政策必须保证对人类健康和环境的高度保护，同时也保
证欧盟内部市场的有效运作和化学工业的竞争力。
　　美国政府明确提出，国家化学品管理政策是：应当管理那些损害
健康或对环境带来不可接受风险的化学品，并对那些即将发生危害的
化学品采取行动。主管当局在实现有毒物质控制法的主要目标时，既
要保证化学物质的革新和贸易不会对人类健康或环境带来不可接受的
风险，同时又不会过度妨碍技术革新或对它造成不必要的经济障碍。
　　日本通产省在2003年1月提出，日本未来化学品评估和立法管理
的政策方向主要应考虑化学物质对环境中动植物的负面影响以及向环
境中释放的可能性，并从风险管理的观点加强化学品管理有效性和效
率。
　　从以上国际化学品安全管理理论、方针和发展趋势可以看出，化
学品安全管理的首要目标是保护人类健康和环境。化学品安全管理应
当涵盖化学品从“摇篮”到“坟墓”的整个生命周期，即化学品生产、
储存、销售、运输、使用以及废弃后的处理处置活动。化学品安全的
概念已经将“安全”、“健康”和“环境”作为一个整体。化学品安全
的内涵应当包括劳动安全、健康安全和环境安全。
　　国际化学品安全管理的指导方针可以概括为：
　　①以保护人类健康和环境为首要目标，通过建立、健全化学品安
全管理法律、法规和安全管理制度，采用科学、符合国情与国际规范
的程序，开展化学品危险性鉴别、分类和标签，进行风险评价和风险
管理。
    ②重点控制和淘汰那些对人体健康或环境构成不可接受或无法控
制风险的化学品；制定事故应急程序和应急预案，预防化学污染事故，
尽量降低重大事故的风险及其影响；妥善处理、处置化学品生产和使
用中产生的化学废弃物，并鼓励开发、使用安全无害及对环境友好的
化学产品。
    ③散发化学品安全信息，鼓励工人和公众知情参与安全生产，预
防和有效控制化学品生命周期各个阶段对人体健康和对环境的危害，
同时维护化学品技术革新和工业竞争力，促进社会经济的可持续发展。
　　从我国危险化学品安全生产相关法律法规规定中可以看出，我国
危险化学品安全生产或安全管理的概念主要指保障人民生命和财产安
全，防止事故危害和环境污染，促进经济发展。管理的范围包括了危
险化学品的生产、经营、储存、运输、使用和对废弃危险化学品处置
活动。目前危险化学品安全生产的监督管理偏重于化学品生命周期过
程中的劳动安全和化学事故防范，较少考虑健康安全和环境安全。在
危险化学品安全管理政策与控制策略上，对需重点管理的危险化学品
对象、预防化学品风险采取的审查、评价及化学品风险管理等做法方
面与国际化学品安全管理体系存在不相协调之处。以下笔者将就这些
问题分别进行讨论。
重点管理的危险化学品对象
　　▲发达国家
　　据美国化学文摘登记，目前世界上大约有700多万种化学物质。
其中常用化学品大约有7万种。按照欧盟、美国、日本等国编制的现
有化学物质名录统计，已经上市销售的现有化学物质约10万种。其中
年产量在1000t以上的高产量化学品只有5000种左右，1t以上产量
的化学品有3万种，大部分化学品的生产量和使用量都在1t以下。
　　根据经济合作与发展组织（OECD）调查，目前已经上市销售的现
有工业化学物质中，绝大部分化学品，即使是高产量化学品也有75%
左右没有进行过毒性测试和初步危险性评价，缺少他们对人体健康和
环境危害数据，因而难于进行准确危险性分类和科学管理。
    面对渗透社会经济发展和日常生活每个领域的数量如此众多的化
学品，任何国家都不可能对所有的化学品实现完全的安全管理。必须
区别不同的对象，采取重点管理与一般管理相结合的方式进行安全控
制。
　　1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程文件》中明确
提出，“应当逐步淘汰或禁用对环境或人体健康构成不可接受或无法
管理风险的化学品以及那些具有毒性、持久性和生物蓄积性且无法适
当控制其使用的化学品”。
　　近年来，美国、日本、加拿大、欧盟等国家根据化学品的生产量、
化学危险性、对人类和生物的毒性、生物蓄积性、环境持久性以及对
公众和社会的重要性等因素，从现有危险化学品中筛选出一些具有高
致癌、致突变和生殖毒性以及具有毒性、高生物蓄积性和环境持久性，
可能严重危害生态环境的物质进行重点管理，对其实行禁用、严格限
用和登记许可制度。
    发达国家预防和控制危险化学品风险的管理对策有：禁止生产和
使用；发放生产许可证，严格限制其生产和使用或规定产品只能用于
政府批准的用途。要求生产和进口厂商申报生产和进口量、提交安全
报告和污染物释放报告并对他们进行安全和减少向环境中排放的指导
和建议。对引起高度关注的化学品采取征收“税金”等经济抑制手段，
阻止企业生产和销售有不可接受风险的化学品或者对安全无害的“绿
色产品”采取减税政策或者降低申报管理费用等经济刺激政策，以利
于促进开发环境友好的化学品等。
　　▲国内
　　根据国务院《危险化学品安全管理条例》的规定，我国危险化学
品安全管理对象是列入国家标准公布的《危险货物品名表》的危险化
学品；剧毒化学品以及构成重大危险源的危险化学品生产和储存设施
等。我国危险化学品管理也没有明确区分重点对象和一般管理对象。
近年来，国家环保总局、农业部和原国家经贸委等主管部门根据国际
公约要求和国情发布过一些禁止或限制生产、使用或进出口的危险化
学品和农药的名单，但是国家没有制定和公布过需重点安全管理危险
化学品名单及其筛选评审程序。
　　我国危险化学品分类遵循的联合国危险货物运输建议书的分类体
系是为了控制危险货物安全运输制定的，没有针对危险化学品对人体
健康的特殊毒性，即致癌、致突变和致畸性以及环境危险性制定分类
判定标准。因而，我国危险化学品安全管理主要考虑化学品的化学危
险性（易燃性、爆炸性）和急性毒性大小，对国际上引起高度关注的
其他具有特殊毒性和环境危险性的两类化学品没有或很少考虑作为安
全管理的重点对象。
风险预防的原则
　　风险预防的原则是发达国家化学品安全管理的最重要指导原则之
一。正如欧盟化学品政策中强调的那样，“必须保证对人类健康和环境
的高水平保护，无论对当代人还是我们的后代，同时确保欧盟内部市
场的有效运作和化学工业的竞争力。实现这些目标的关键在于预防的
原则。只要有可靠的科学依据表明，一种化学物质可能对人类健康和
环境造成负面影响，而对其潜在危害的准确性和重要性又存在科学上
的不确定性，就必须根据预防的原则进行决策，以防止对人体健康和
环境造成危害。”
　　发达国家风险预防的原则的主要通过实施新化学物质申报审查制
度、优先化学品监测评价制度以及重大危险源应急预案制度来实现。
　　１． 新化学物质申报审查制度
　　▲发达国家
　　日本、美国、欧洲等发达国家从1970年代初开始实行新化学物质
申报制度，到20世纪80年代中期已经形成一套完善的新化学物质申
报评估体系。1995年以后，发展中国家，如韩国和菲律宾也建立了新
化学物质申报制度。新化学物质申报制度要求一种新化学物质在生产
和进口以前必须向主管当局进行申报，同时提交相关理化性质、用途、
安全以及毒理学数据等基本资料。经主管当局进行初步危害评估，审
查许可后才能生产、上市销售和进口。
　　由于无论是从国外进口的，还是国内生产的新化学物质都要进行
申报，主管当局可以掌握本国生产和进口的新化学物质的危险特性和
安全防范措施，最大限度预防和控制具有特殊毒性和严重环境危险性
的化学物质从国外转移到国内生产和销售，达到保护本国公众健康和
环境的目标。
　　实行新化学品申报审查需要建立3项配套的化学品管理制度，即：
    ①编制本国的《现有化学物质名录》。该名录是法律上区分新化学
物质和现有化学物质的依据。凡是不在名录上的化学物质均视为新化
学物质，需遵守新化学物质申报规定。目前国外已正式公布了7本现
有化学物质名录，收录的现有化学物质数量为2.2万～10万余种。
    ②建立新化学物质申报资料要求、初步危害评价程序。完整、科
学的申报数据是开展化学品危险性评价的基础。为了对化学品的初步
危害评价提供一套统一的基本数据，OECD理事会制定了《化学品上市
前最低限度数据》（MPD）。目前发达国家大都参照MPD要求，建立了申
报资料要求和评审程序。主管当局审查中发现一种新化学物质可能对
健康和环境具有不可接受风险时，将拒绝其生产和上市销售，迫使生
产厂家去开发更安全和环境友好的新化学品。
　　③建立化学品安全管理技术支持体系。发达国家普遍建立了一套
完整的化学品管理技术支持体系，包括完成化学品测试的合格实验室
系统；“化学品测试准则”和“化学品风险评价准则”等技术导则规范
以及化学品信息报告、收集、散发和信息交换系统等。
     ▲国内
　　我国对新农药和新医药品实行产品登记时，均要求提供毒理学测
试等数据并进行安全性评价。2003年9月国家环保总局公布了《中国
现有化学物质名录》，并颁布了《新化学物质环境管理办法》。从2003
年10月15日起对作为工业原材料使用的新化学物质实行生产前和进
口前申报登记制度，要求生产和进口厂商提供新物质的理化特性、毒
理学、事故预防和废弃物处置数据。但是我国尚未颁布与国际化学品
管理体系相接轨的《合格实验室规范原则》、《化学品测试准则》和《化
学品风险评价准则》等技术导则。
　　目前国内有些化学实验室已经通过了国家《检测和校准实验室能
力的通用要求》的认可认证，但是作为化学品安全管理技术支持体系
的合格实验室系统，无论从实验室数量、测试数据质量和可靠性方面
都不能满足要求。
　　２． 优先化学品监测评价制度
　　▲发达国家
　　鉴于现有化学品数量众多，而绝大部分没有进行过毒性测试预评
价，难于进行准确危险性分类和安全管理。从预防和控制现有化学品
中引起高度关注的化学品危害并实施重点安全管理出发，发达国家建
立了优先化学品的测试评价制度。
　　所谓优先化学品（priority chemical substances）是指由于他
们对人类或环境造成或可能造成有害影响，已被主管当局列入优先名
单进行测试评价，以确定需采取的控制行动的化学品。一旦发现一种
化学物质或混合物会造成或将会造成人类致癌、致畸、致突变的严重
风险，应采取行动预防这种风险或将其减少到足够程度。
　　优先化学品监测评价制度的实施使主管当局在知悉一种化学物质
可能对人类健康和环境造成负面影响，而对其潜在危害的准确性和重
要性存在科学上的不确定性时，能够根据预防的原则开展数据监测和
风险评估，及时做出科学决策，防止一种危险化学品对人体健康和环
境造成危害。
　　▲国内
　　我国尚没有建立优先化学品测试评价制度。现行危险化学品安全
生产法规中对具有潜在健康和环境风险的化学品的筛选、风险评价缺
少明确的立法规定。因而，国家主管部门难于对引起高度关注的危险
化学品适时采取禁止生产和使用或严格限制使用对策。今后随着化学
工业全球化进程的加快，特别是入世以后跨国化工公司竞相进入中国
市场，由于我国化学品安全生产法规、标准滞后，那些国际上引起高
度关注危险化学品的生产和使用可能由发达国家向国内转移，将导致
我国危险化学品安全生产有关的风险显著增大，影响我国国民经济的
可持续发展。
　　３． 重大危险源应急预案和安全管理制度
　　▲发达国家
　　鉴于1976年7月意大利塞维索一家化工厂爆炸造成二口恶英严重
污染及1984年12月印度博帕尔农药厂异氰酸甲酯泄漏造成2500多人
死亡，15万人受害的灾难事件教训，近年来发达国家不断强化防止重
大化学事故的立法，建立并完善重大化学危险源管理制度。早在1982
年欧共体理事会就颁布了《防止化学事故的塞维索指令》，提出了重大
危险源设施判定基准和管理办法；1986年美国国会通过了《应急计划
与公众知情权法》，建立了危险源设施报告和应急救援制度；1996年
12月欧盟理事会颁布了《关于防止危险物质重大事故危害的指令》
（简称塞维索指令Ⅱ），进一步完善了重大化学危险源及其阈限量标
准；建立了企业安全通报书、预防重大事故方针、安全报告与应急计
划等管理制度。该指令在2001年又做了修订，将重大危险源中的特定
致癌物质扩大到17种，重新划定爆炸品的类别，并强化了环境危险物
质阈限量基准值。
　　▲国内
　　我国已经建立了重大危险源登记和报告制度，并颁布了重大危险
源辨识国家标准（GB18218-2000）。但是，该标准与欧盟重大危险源标
准存在明显差异。主要反映在：
    ①我国标准只包括爆炸品、易燃物质、活性化学物质和有毒物质
4类危险源物质，未包括致癌物质和环境危险物质；
    ②除了名单上142种物质之外，缺少危险源类别标准，无法识别
判定名单之外的其他重大危险源物质；
    ③某些化学危险源的临界量值与国外有较大差异。例如，爆炸性
物质，我国阈限量标准分别为0.1～25 t（生产场所）和1～50t（储
存区），欧盟阈限量标准分别为10～50t(下限)和50～200t（上限）；
易燃液体我国阈限量标准分别为2～10 t（生产场所）和20～100t（储
存区），欧盟阈限量标准分别为50～5000t(下限)和200～50000t（上
限）。当危险源临界值偏大时，某些引起高度关注的危险化学品可能被
忽略，其安全得不到有效控制。反之，当一些危险源的临界量数值偏
低时，会使需管理控制的重大危险源数量大大增加，可能增大执法管
理难度和成本。
发达国家注重公众知情权与参与
　　联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》文件中强调“对化
学品危险性的广泛认识是实现化学品安全的先决条件之一。应当承认
公众和工人对化学品危险性有知情权的原则。”
    近年来，为了加强危险化学品安全信息传递，促进全球化学品的
安全管理，联合国有关机构出版了一系列化学品安全基准、指南导则
和化学品安全卡片，并通过因特网站向各国主管部门、化学品使用者
和公众提供信息。
　　例如，联合国国际化学品安全规划署（IPCS）专门为政府主管部
门决策者以及工商业中化学品安全管理人员出版了大量《环境卫生基
准》和《卫生与安全指南》文件。此外，IPCS和欧盟委员会还合作编
辑了一套《国际化学品安全卡》（已在《中国化工信息》连续刊载），
扼要地介绍了2000多种常用危险化学品的理化性质、基本毒性数据、
接触危害、爆炸预防、急救/消防、储存、泄漏处置、包装与标志和环
境数据等。可供危险化学品的生产企业车间环境工作的人员以及从事
安全生产、职业病防治、事故预防以及环境保护的管理和技术人员使
用。
　　发达国家主管当局收集和散发化学品安全信息的方式有：
　　１． 建立重大危险源安全报告制度
　　在欧盟国家，所有重大危险源设施的经营者应当向主管当局呈送
安全通报书，其内容包括：经营者的姓名或企业名称；经营者登记的
经营地点；危险物质识别或类别信息；危险物质的数量和物理形态；
装置或储存设施从事的活动；企业易于造成重大事故的因素或严重后
果。
    重大危险源设施经营者还有义务向公众提供安全措施信息，说明
企业从事的活动，可能发生重大事故的危险物质名称、危险性类别及
主要危险特性；发生重大事故的危险程度，对周围社区人群和环境的
潜在影响以及应当采取的行动及行为表现等。
　　２． ＭＳＤＳ和安全标签制度
　　向化学品的用户和公众提供化学品安全数据说明书（MSDS）制度
是鼓励公众的知情权和参与化学品安全管理的另一重要手段。发达国
家普遍建立了MSDS制度。要求危险化学品生产厂家在销售、运输或出
口其产品时，必须同时提供一份其产品的安全数据说明书。
    安全标签是传播化学品安全信息的另一重要载体。各国政府传统
上使用安全标签作为保证产品被适当储运和尽量减少接触的一种简易
手段。标签要求还可能促使化学品生产厂家生产较安全的产品，因为
他们不愿意在自己的产品上贴上“危险”的标签。同样，注明产品中
危险物质的成分也是重要的，可使下游的用户，甚至消费者采购商品
时，做出知情选择。
　　３． 建立污染物释放和转移登记制度
　　危险化学品生产、储存和使用过程中即使没有发生化学事故，也
会通过“三废”污染物的排放，对人体健康和环境造成污染危害。1986
年美国率先建立了有毒物质释放报告制度（TRI），要求生产、储存330
种（1995年以后扩大到600种）极危险化学物质的工业设施向主管当
局报告他们使用和向环境中释放与转移这些物质的数量以及污染防治
情况。公众可以通过主管当局公布的TRI报告，索取和了解相关信息。
1992年联合国环境与发展大会以后，澳大利亚、加拿大、爱尔兰、日
本、韩国、墨西哥、荷兰、挪威、斯洛伐克和英国等许多国家纷纷建
立了污染物释放和转移登记制度（PRTR）。该制度要求各工业设施按照
规定的数据格式和要求，定期向主管当局报告他们向各种环境介质（空
气、水和陆地）释放和转移各种化学污染物质的数量，并积极向公众
散发这些数据，以便改善环境质量和促进采用清洁技术。几年来的实
践证明，这种管理手段不仅可用来跟踪化学工业和其他工业设施化学
污染物的排放情况，检验政府相关管理法规政策的有效性，而且可以
促进企业自愿采取行动，削减化学品生产过程中向环境中排放有毒物
质的数量。
　　４． 推行“责任关怀”制度，促进健康、安全和环境保护
　　国外化工公司还普遍推行“责任关怀”制度，促进安全、健康和
环境保护工作。目前有46个国家的化工公司（占世界化工产值的87%）
承诺参与责任关怀计划。责任关怀已成为国外化工公司加强化学品安
全、员工健康监护和环境保护管理的重要手段。
　　责任关怀的基本概念是工业界和化工公司应当对社区公众做出或
展现对化学品安全、健康和环境管理的承诺，并持续加以改善。责任
关怀制度包括公众意识和应急响应、污染预防、销售、工艺安全、员
工健康与安全以及产品管理等6项管理实务规范，以帮助化工公司遵
循上述指导原则的精神和要求。
　　责任关怀制度的实施通过化工公司领导承诺、管理实务规范和可
定量的执行指标检查，极大地促进了化工公司的安全、健康和环境管
理。                                         （全文完）