关于欧盟未来化学品政策战略白皮书的思考
□  周  跃
欧盟未来化学品政策
战略白皮书概况
    1998年以来，欧盟委员会一直酝酿整合现有关于化学品的管理规
定，建立更为严格的管理体系。2001年2月，欧盟委员会提出了32
页的《未来化学品政策战略（草案）》白皮书，介绍了欧盟最新化工产
品政策。2002年5、6月份还召开专门会议，探讨了新化学品政策对
业界的影响，对建立中央核心体系所需的资源需求和技术支持进行了
可行性分析，并分别提交了37页和164页的报告。2002年底，欧委
会将白皮书经过修改，又作为“草案”重新发表。欧盟化学品管理新
制度将取代以前的40余种指令和条例，建立起一套新的管理制度，要
求进入欧盟市场的化学品进行注册、评估和许可，在欧盟内部实行一
体化化学品管理制度。欧盟新化学品管理制度的主要目的是保护人类
生存环境和健康，并承诺将遵守WTO规则。
　　自欧盟2003年5月向社会公布《未来化学品政策战略》白皮书草
案，并发布征求意见函以来，一度引起了社会各界的广泛争议。其中
最大的争议在于白皮书的执行成本太高，将削弱欧盟各国化工业的竞
争力，因而遭到了来自欧盟各国化工界甚至是各国政府的强烈反对。
在这种压力下，欧盟委员会作出了让步，重新修订白皮书中最核心的
也是争议最大的REACH系统，将进入REACH系统管理的化学品数量从
1t/a提升至了10t/a。这个改变使涉及的化学品种类大幅减少至10000
种，大大降低了白皮书的执行成本。欧盟委员会也已于2003年10月
29日向社会正式公布该法案的修改稿。此后，欧盟《未来化学品政策
战略》事件似乎有所平息，万事俱备，只等欧洲议会进行投票表决通
过后实施。但进入2004年以来，由于欧洲议会内部对此法案存有争议，
原已“平静”的《欧盟未来化学品政策战略》又起波澜。
　　欧洲议会环境委员会原本计划在2004年1月20～21日对由议会
各成员提交的未来化学品政策修正案进行审议，但该委员会主席
Caroline Jackson在临开会前认为各成员需更多的时间对修正案进行
评估，决定对原先的计划进行搁置。这一决定意味着对《欧盟未来化
学品政策》的投票不可能在本届议会的任期内即2004年4月前进行。
另外，由于欧盟内部欧洲议会环境委员会与工业及法律事务委员会之
间对应该由哪个部门对该法案负责的问题上意见存在分歧，本届欧洲
议会已不可能对欧盟《未来化学品政策战略》进行表决。这不仅意味
着对白皮书的首次投票表决最快也要延期至今年秋天举行，还意味着
该法案的实施时间也将延后。同时，由于欧盟东扩，在随后组成的新
一届议会中，将会增加10个新成员，而这10个新成员的意见也还都
在未定之中，这就使得表决结果变得更为扑朔迷离。
来自各界不同的声音
　　欧盟委员会估计，如果有关白皮书的议案得以通过，其法律便会
要求欧盟企业出资注册化学制品，预计在2020年以前欧盟企业注册化
学制品的直接成本总数约40亿欧元。欧盟企业委员会委员厄基·利坎
嫩认为，使用者由此将增加对厂商的信任，厂商便可通过其法律的实
施而得到好处。利坎嫩在新闻发布会上说：“如果我们获得这一权利，
欧洲化工业将是优胜者。”而欧洲化学工业协会则认为，其实际成本有
可能超过300亿欧元，法国、德国等欧盟成员国的经济也会因此被削
弱。新规定会导致多数产品的成本增加，致使新产品进入市场的时间
延长，最终导致一大批人失业，制成品涌入欧盟国家。
　　欧盟现行的这一套化学品管理法规区分原则依然是国际通行的标
准，但是美国大部分化工产品都被排除在现有的“有毒物质控制法案”
以外。布什政府2003年曾表示不仅不会跟随欧盟的步伐加强化学品的
控制，而且还代表美国公司联同他们在欧洲的分部向欧盟施压。
　　2003年6月27日，在德国汉堡召开的化学工业联合会欧洲中心
年会上，德国总理施罗德强烈反对欧盟白皮书。他指出，对欧洲国家
来说，解决化学品安全性问题最根本的措施是有一套共同的化学品注
册系统，而不是像新化学品政策那样给化工企业强加许多负担，最重
要的是其对欧洲化学工业竞争力的影响不容忽视。执行这项规定将花
费上百亿欧元，如果要符合规定提出的要求，那么必将以牺牲欧洲化
学工业竞争力为代价，尤其是对占欧洲化工企业中绝大多数的中小企
业来说，更是具有毁灭性的打击。此前，施罗德就与英国首相布莱尔
和法国总统希拉克联合致信欧盟执行委员会表达了他们对此项规定的
看法，欧盟三大国的元首一致认为，欧洲化学工业必须保持在全球的
竞争地位，欧洲不能成为此项规定实践的实验室，要求暂缓这一法规
的讨论。
对欧盟白皮书的评议
各国有不同的利益和背景
　　根据经济合作与发展组织调查，目前已经上市销售的现有工业化
学物质中，绝大部分化学品，即使是高产量化学品也有75%左右没有
进行过毒性测试和初步危险性评价，缺少对人体健康和环境危害的数
据，因而难于进行准确的危险性分类和科学管理。
　　近代化学工业发源于欧洲，盛行于美国，现在污染于第三世界。
全球化学品的产量从1930年的100万t增加到今天的4亿t。在欧盟
市场注册的化学品有约10万种，其中1万种的销售量超过10t，另外
2万种销量在1～10t之间。
　　日本、美国、欧洲等发达国家和地区从1970年代初开始实行新化
学物质申报制度，到20世纪80年代中期已经形成了一套完善的新化
学物质申报评估体系。1995年以后，发展中国家如韩国和菲律宾也建
立了新化学物质申报制度，要求一种新化学物质在生产和进口以前必
须向主管当局进行申报，同时提交相关理化性质、用途、安全以及毒
理学数据等基本资料，经主管当局进行初步危害评估，审查许可后才
能生产、上市销售和进口。
　　美国政府明确提出，国家化学品管理政策应当管理那些损害人类
健康或对环境带来不可接受风险的化学品，并对那些即将发生危害的
化学品采取行动。主管当局在实现有毒物质控制法的主要目标时，既
要保证化学物质的革新和贸易不会对人类健康或环境带来不可接受的
风险，同时又不会过度妨碍技术革新或造成不必要的经济障碍。2002
年4～5月，美国化学协会、美国电子协会等5家协会就欧盟化学品立
法发表文章表明立场：一是增加企业的成本；二是影响化学品的国际
贸易；三是操作程序不现实；四是关于化学品登记的知识产权问题。
（2001年欧盟与美国化学品双边贸易总额高达680亿美元，其中244
亿美元从美国出口，438亿美元从欧盟进口到美国。这些化学品制造
的下游商品价值每年超过4000亿美元。）
　　日本通产省在2003年1月提出，日本未来化学品评估和立法管理
的政策方向主要考虑化学物质对环境中动植物的负面影响以及向环境
中释放的可能性，并从风险管理的观点加强化学品管理的有效性和效
率。2002年，日本化学工业协会认为REACH系统给日欧贸易带来了极
大的影响，特别是在特定条件下从日本直接出口到欧盟的化学产品。
另外，白皮书提到了REACH系统化学品的申请还应包括使用在产品中
的可能性。如果“产品”的确切定义要扩大到“商品”，那么REACH
系统影响到的日本出口欧盟的终端商品贸易额（包括精密仪器和交通
设备）高达220亿美元。而且，在执行REACH系统的过程中还有很多
未确定的因素，特别是在其特殊的程序和操作方面，日本化学工业协
会有许多担心。（2001年欧盟与可日本的双边贸易额已达160亿美元，
其中日本出口额达50亿美元，进口额达110亿美元。）
　　中国石油和化学工业协会2003年7月对欧盟白皮书进行了评价：
欧盟白皮书及REACH对保护人体健康、环境安全及社会可持续发展方
面的考虑，我们应给予积极的评价。虽然欧盟白皮书及REACH是一部
欧盟成员国化学品管理的内部法律文件，但是我们认为具有一定的技
术壁垒性质，将对全球化工及相关行业产生重要影响。欧盟白皮书及
REACH将对中国石化、轻工、纺织、机电、建材等行业在以下3个方
面产生广泛的影响：对中国石化产品出口造成障碍；削弱中国产品出
口的竞争力；具有影响人体健康及污染环境的产品可能向中国转移。
对欧盟白皮书的具体评价及建议： ①欧盟白皮书是单边行为，不符合
WTO自由和公平贸易的原则；②欧盟白皮书没有考虑发达国家和发展
中国家的差异；③REACH制度缺乏可操作性；④欧盟白皮书在实施过
程中有潜在不公平性；⑤对现有物质和国际公约明确定界的危险化学
品，不必要重新检测和许可；⑥对监测的结果要互相承认；⑦白皮书
将在各国化学品管理之间产生不良的扩散效应。（2001年欧盟与中国
化学品双边贸易的总额高达65亿美元，其中26亿美元从中国出口，
39亿美元从欧盟进口到中国。）
我国化学品管理现状
　　我国已经加入WTO，但我国在化学品管理领域还是比较落后的，
因而在对欧盟《未来化学品政策战略》白皮书评议方面，我国的观点、
立场无法与美国、日本等发达国家协调一致。目前我国化学品管理制
度还没有实现一体化，化学品管理法规有十几个，主管部门有国家安
全生产管理局、公安部、国家环保总局、卫生部、质检总局、铁道部、
交通部、民航总局等。化学品管理部门繁多，手续复杂，给我国化学
品管理带来了很多困难。
　　我国现在关于化学品管理的法律、法规有《化学危险物品安全管
理条例》、《药品管理法》、《兽药管理暂行条例》、《农药管理条例》、《固
体废物污染环境防治法》、《食品卫生法》、《化妆品卫生监督条例》、《化
学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理规定》等。正在执行的有
关化学品国际公约包括《关于化学品国际贸易资料交流的伦敦准则》、
《关于控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》、《关于在国际
贸易中对某些危险化学品和农药采用首次知情同意程序的鹿特丹公
约》、《关于保护臭氧层维也纳公约》、《作业场所安全使用化学品公约》、
《国际海上危险货物运输规定》等。2001年5月，包括中国在内的127
个国家和地区签署了旨在严格禁止或限制使用12种持久性有机污染
物的《斯德哥尔摩公约》，这是继1997年达成控制温室气体排放的《京
都议定书》之后，国际社会为改善环境和保护人类健康取得的又一项
重要成果。
　　我国尚没有建立优先化学品测试评价制度，而且由于我国化学品
安全生产法规、标准滞后，今后随着化学工业全球化进程的加快，特
别是入世以后跨国化工公司竞相进入我国市场，那些引起国际上高度
关注的危险化学品的生产和使用可能由发达国家向国内转移，将导致
我国有关危险化学品安全生产的风险显著增大，从而影响我国国民经
济的可持续发展。
　　目前我国化学工业的特点是产品品种繁多、工艺复杂、技术落后、
操作水平低，加上生产管理不完善，致使产品产量低、副产物多、“三
废”排放量大。加入ＷＴＯ之后，我国在化学品环境立法方面的工作
已显得很被动。现行化学品环境立法需要针对当前化学品管理法律法
规中的薄弱环节加以补充完善，并与国际化学品管理体制接轨。
积极参与国际化学品管理法规的
立法是我国石化行业融入国际
化学品竞争行列的捷径
    我国系统研究化学品的管理法规起步已有十几年了，1990年原化
工部承担联合国工业发展组织资助的中国化学品管理现状评估，参与
《关于化学品国际贸易资料交流的伦敦准则》中国方案的制定等国际
化学品管理法规的执行，积累了大量的专业人才。我国在研究欧盟《未
来化学品政策战略》白皮书时，要组织对国际化学品管理有深入了解
的专家来研究、制定方案，万万不可草率行事。
　　目前，我国具体负责化学品管理的环保、卫生、安全生产等部门
对欧盟白皮书还没有给出全面的评价，建议政府参照我国《农药管理
条例》的成功经验，等效根据欧盟白皮书制定我国的化学品管理法规。
当前我们应当重点做以下工作：①研究我国已加入的一些国际条约，
在化学品领域已承诺的一些规定；②总结我国目前的化学品管理法规
的不足及可借鉴的经验；③考虑如果此法规一定执行，我们应做那些
工作，需要政府、企业解决什么问题，比如增加投入建实验室、集中
专家进行研究、设立专项资金进行研究等；④如果涉及技术壁垒问题，
我们应按照2002年9月23日原对外贸易经济合作部发布的《对外贸
易壁垒调查暂行规则》提起调查。（商务部科技司一项调查表明，国外
技术性贸易壁垒对我国出口的影响比加入WTO前更加严重，国外技术
壁垒进一步趋严，已成为影响我国外贸出口的重要因素。2002年，我
国有71%的出口企业、39%的出口产品遭遇到国外技术壁垒的限制，造
成损失约170亿美元。）
　　纵观我国化学品管理法规的变化，我们一直是参照发达国家及国
际组织的标准来管理的。例如：20世纪80年代我国DDT的停产，国
家拿出大量的资金用于平衡生产；90年代我国杀虫脒的停产、有机磷
农药的限用、偶氮染料的限用以及2001年POPs公约的执行等。这些
都提醒我们，在化学品管理法规方面，我国一定要积极地参与，同时
要大力提高我国化工产品的科技含量，迎头赶上世界先进水平。除此
以外，我们别无选择。

相关链接
国际社会对化学品管理法规
制定的回顾
　　1．美国著名研究鱼类和野生资源的海洋生物学家蕾切尔·卡逊
（Rachel Carson）于1962年第一次出版《寂静的春天》时，美国公
众政策中还没有“环境”这一款项，当时美国许多生产农药的化工公
司企图禁止《寂静的春天》的发行。美国肯尼迪总统曾在国会上讨论
了这本书，并指定了一个专门调查小组调查它的观点。这个专门调查
小组的调查结果是对一些企业和官僚的熟视无睹的起诉，卡逊的关于
杀虫剂潜在危险的警告被确认。美国环境保护署于1970年成立，这在
很大程度上是由于蕾切尔·卡逊所唤起的意识和关怀。《寂静的春天》
的出版应当说是现代环境运动的肇始。
　　2． 蕾切尔·卡逊的《寂静的春天》使得环境保护这个议题逐渐
为一般大众所关心。1972年罗马俱乐部出版了《成长的极限》。同年，
联合国于瑞典首都斯德哥尔摩召开人类环境会议，并发表人类环境宣
言。1992年，联合国于巴西里约召开地球高峰会，并签署了气候变化
框架公约、生物多样性公约、里约宣言、二十一世纪议程等文件。《21
世纪议程文件》中明确提出，“应当逐步淘汰或禁用对环境或人体健康
构成不可接受或无法管理风险的化学品以及那些具有毒性、持久性和
生物蓄积性且无法适当控制其使用的化学品”。目前，各国化学品法规
的制定都是按照这一原则进行的。
　　3． 美国决定于2003年12月底以前彻底禁止使用铬砷酸铜(CCA)
作为防腐剂对木材进行防腐处理。这项决议的通过，会使美国至少减
少70%的CCA木材防腐剂需求，美国国内对铬酸总需求量将减少30%，
全球铬酸需求将减少10%，而且这一决议很有可能进一步影响到澳大
利亚、欧洲等国家和地区。
　　4. 欧盟于2003年12月31日起正式禁止320种农药在欧盟销售，
其中涉及我国正在生产、使用以及出口的农药达60多个品种。自2004
年1月1日起，含有这些化学活性物质的320种农药将不能在欧盟境
内销售，这直接影响到我国农药的出口贸易，同时我国对农药的使用、
喷洒及使用这些农药的农产品在出口到欧盟时可能会受到影响。2002
年，我国农药出口量位居世界第二位，其中不少销往欧盟、日本。专
家指出，目前我国的农药产品结构已不能适应环保和安全标准不断提
高的国际趋势。
　　5. 2002年7月19日，欧盟公布禁止使用6类有害偶氮染料的第
2002/61/EC号指令，要求成员国必须于2003年9月11日前推行有关
法例。欧盟规定，可释放出芳香胺浓度超过30 ppm（1ppm=10-6）的
偶氮染料不得用于可能与人体皮肤或口腔长期接触的纺织品或皮革制
品，即所谓的偶氮禁令。此项禁令已于2003年9月11日开始生效。
　　6.日本为了限制我国菠菜的出口，2002年4月公布菠菜中农药毒
死蜱残留限量为0.01mg／kg，这项明显针对我国的技术壁垒措施，既
远远严于日本蔬菜中其他有机磷农药的残留限量 (其他有机磷农药残
留限量比毒死蜱高10倍以上)，又大大超出美国、欧盟及国际组织标
准 (美国、欧盟和CAC标准为0.05mg／kg)。日本不仅通过标准，而
且通过认证制度和产品的合格检验等对进口商品设置重重障碍。利用
复杂的进口手续、苛刻的检验，对进口商品设置壁垒，凡进入日本市
场的各国商品，日本的进口部门均须与其国内的生产、消费、需求领
域作动向调查，并由其商品流通业界做出定性分析，确定其具有对比
性、代表性、适用性、流通性，而且趋于多样化、个性化、感性化和
市场畅销率高的商品才能获得进入日本市场，以确保日本市场的实际
效益。关于产品检验方面，日本规定对不同时间进口的同种商品，每
一次都要有一个检验过程。而对本国同类商品，只需一次性对生产厂
家作检验就可以了，这是明显的歧视性待遇。