破解“邻避效应”以PX项目为案例探讨 环境保护公众参与问题
□ 环境保护部环境工程评估中心 曹凤中 张辉 北京广播电视大学 李京
公众参与是指公民有权通过一定途径或程序参与与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。公众参与有利于政府对环境问题的全方位管理，可以加强政府决策的公开性、透明度，使政府决策和管理更符合民心民意并反映实际情况，有利于解决和处理环境问题，实现对环境问题的全方位、全过程管理。
环境担忧引发群体性事件
2011年8月8日，受强热带风暴“梅花”的影响，大连福佳大化石油化工有限公司PX项目防波堤发生溃坝，虽未发生泄漏等连带事故，但引起部分市民对PX项目的关注，并引发了群体性事件。最近几年由环境问题引发了数起群体性事件，如什邡的钼铜、启东的造纸，由环境问题引发的公众参与群体性事件越演越烈。
近年来，随着经济的发展，诸多环境污染群体性事件不断发生，不得不使我们深思，是不是随着我国经济的发展，企业不考虑环境与资源的约束，引进了污染或者制造了污染，引起了公众的反感？经调查，可以明确的说：“非也”。实际上PX项目以及类似企业在以前也大都存在。是如今拟建的企业污染程度比以往更为严重吗？根据我们的了解，至少到目前为止，并没有证据证明它们的排放行为比以前的企业更加严重，而且绝大多数拟建与新建企业的排污设施和技术水平都达到国际先进标准。PX是我国“十二五”发展的重要领域，到2015年产量将达2400万吨，大连PX项目将采用国际先进的生产技术、工艺设备、环保技术和设施，严格控制污染物的产生，环保标准达到北美、北欧先进标准，各项污染物的排放均优于国家标准。既然如此，公众为何还是反对？
错误信息误导公众参与方向
为了深入说明问题，我们以厦门PX项目为案例，进行剖析。
1.PX不是剧毒的高致癌物
2007年3月“两会”期间，厦门大学中科院院士赵玉芬联合104位政协委员，向政府提交了一项提案， 列出了PX项目可能导致的不安全后果和污染隐患，建议暂缓项目建设。大抵包括：PX是高致癌物，对胎儿有极高的致畸率；选址过近，国际惯例是类似项目距离城市一般在70公里，中国一般20公里，而海沧PX项目距离厦门主城区仅仅7公里，为国际最近的纪录等。提案指出，靠近居民区的PX项目存在泄漏或爆炸隐患，厦门百万人口面临危险，必须紧急叫停并迁址。这一条信息轰动了全国。
2007年5月28日，一位名为“厦门浪22”的网民在网上频发题为《反污染！厦门百万市民疯传同一短信》的报料，称上百万厦门市民抵制政府建设高污染的PX项目，从而引起广大市民的关注。
在厦门PX事件中，被公众广为传播的一条短信这样描述PX的危害：建造PX项目意味着放了一颗原子弹，厦门人民以后将在白血病中度过。这种不顾事实毫无根据的胡言乱语，引起了居民极大的恐慌。苯、芳烃、有机物等标签，让人们将PX与“高致癌物”联系在一起。而国际化学品安全说明书（MSDS）明确显示，PX属低毒类化学物质，本身毒性低于酒精，无致癌性。但是这种正确的信息在网络上却没有了声音。
公众参与的价值在于提高项目的科学性和可行性，如果事先充分与公众进行沟通和论证，让反对方、质疑方的意见能够得到重视，那么对项目最终将产生非常积极的影响。如果在PX项目选址和建设过程中公众参与机制健全，就不会出现后来的搬迁和停工。
2.PX项目的安全防护距离是不是100公里
“建设PX项目的安全距离要达100公里”，事实上各个国家都没有这个标准。有一份统计资料显示，国内目前有13家PX企业（不包括厦门PX），除乌鲁木齐和辽阳化纤外，均集中在沿海和沿江的经济发达地区，并与居民区紧邻而居。南京扬子石化、青岛丽东化工、上海金山石化实地测量，实测结果为福炼乙烯（在泉州）距附近居民区300米；南京扬子石化距居民区２公里左右；青岛丽东化工距华欧北海花园的居民区只有100米；上海金山石化距居民区600米。 这份统计还显示了国外PX企业与居民区的距离：日本千叶石化260万吨PX项目与居民区无明显界限；埃克森美孚石油／石化281万吨PX项目位于美国得克萨斯州，被居民区所环绕；埃克森美孚石炼37万吨PX项目和新加坡石炼35万吨项目同在新加坡裕廊岛上，与居民区相距不到１公里。
根据以上的信息，PX不属于剧毒产品，安全防护距离也不是100公里。错误的信息误导了公众参与的方向。但是，公众通过正常的途径听不到这种正确声音的传播。网络上的错误信息“以误传误”，从而引起了公众反对PX的浪潮，在这种情况下，政府的力量就显得苍白无力了。
这能够说公众“无知”吗？不能。因为PX项目上马前，公众并不了解具体的情况，有的民间组织去厦门环保局索要相关信息，工作人员却以“保密”为由拒绝透露。于是错误的信息网上疯传，没有引起地方政府的重视，未及时召开专家会说明真实情况。PX是一种低毒的化学品，环境污染威胁必将伴随其左右，这一客观事实无需回避，但需要明确告诉大家，污染并非不可控制。如果地方政府能从立项之初便开始行使监管职责，尊重公众的环境权，实施信息公开化，让立项决策过程透明，让包括审批、环评等在内的所有本已明文规定的程序不形同虚设，PX项目未必会成为人人喊打的“过街老鼠”。
这深刻说明，遇到突发事件，地方政府需要冷静应对，积极宣传正确的观点，才能正确的处理群体事件。不分问题的是非曲直，盲目随从错误信息的引导，这是行政不作为的具体表现，应当进行问责。
贯彻在发展中保护 在保护中发展的方针
随着我国经济的快速发展，人们开始追求舒适、优美、健康的生存环境，如何处理发展与保护的关系就成为亟待解决的问题，李克强副总理提出的“《在发展中保护，在保护中发展》”的思维模式，是非常正确的。我们既要经济发展，也要保护好环境，这就需要我们树立科学发展观，创建人和自然和谐相处的生态宜居环境，是全国人民的共同心愿和追求。
PX的生产在世界上已有数十年的历史。目前国际上典型的PX生产工艺主要有美国UOP公司与日本东丽公司联合开发的TatorayTM工艺，运用这些先进技术，人类在PX的生产历史上，至今为止没有发生过一件对环境、居民造成严重危害的重特大污染事故。
PX产品涉及许多领域，是经济发展不可或缺的材料。2010年我国PX产量为619万吨，进口353万吨，市场缺口巨大。也就是说，要再建4个同样规模的厦门PX项目（80万吨）方能填满这一缺口，上马PX项目是大势所趋。
我国环境保护的公众参与正是在经济快速发展阶段，人民开始追求舒适、优美、健康的生存环境的必然产物。在这种情况下，要加大信息公开化的力度，强化环境影响评价全过程控制。
首先是公众参与问题的缺失。既然PX项目可能对公众的生命健康产生巨大影响，那么从立项、审批一直到开工建设都应该是一个“公共事件”。然而这个本质意义上的公共事件却一直被隔离于公众视野之外。与对公众参与的隔离相适应的是，政府在前期的项目环评过程中几乎没有进行正式的信息公开，所谓的参与也仅限于与项目环评程序有关的专家参与。在缺乏大众参与的前提下，不仅政府行为的正当性难以得到民众确认，而且专家理性缺乏公众监督将可能导致滥用或误用，并且难以排除政府与专家之间进行交易的可能性。前期行政决策过程的最大失误就在于没有引入相应的公众参与程序，导致公众对于关系自身重大利益的决策事项的知情权、参与权、表达权和监督权基本上被遮蔽。
总而言之，项目环评制度本身的缺陷以及公众参与的缺失最终导致了公共行政的合法性危机。但危机并不可怕，任何公共行政过程都可能在任何环节出现危机，关键在于如何补救，政府和公众如何相互尊重并诉诸理性地解决相关问题。
其次是信息披露严重不足，遮遮掩掩。2006年底厦门开始在海沧区开工修建80万吨PX项目时, 没有人告知市民其危害性。不少市民反映, 对该项目了解不多。公众不能获取充分的相关信息, 何以能有效地监督政府的项目建设与规划？
政府要重视环境信息披露，应该告诉附近居民排放污染物的种类、浓度、数量等，会产生哪些环境影响，采取了哪些措施减缓这些影响，让民众心里有数，公众才好判断。
公众参与是基础性制度，即信息公开和利益组织化两个基本方面。信息公开主要是政府的义务，对应着公民对公共生活的知情权。在PX立项前期，有关项目的情况对公众处于保密状态，公众只能从具体的生活经验里获得一些关于该项目的零星的信息与判断，很容易受到不准确的信息的误导。赵玉芬教授的政协提案使该项目“事件化”，但是政府在信息公开中仍然没有扮演主动角色，没有主动请有关专家进行论证PX是不是致癌物，介绍全球PX项目发展的主要技术数据，主动公布正确的信息。丧失了对公众参与进行正确疏导的机会。政府信息公开的自觉性主要体现在6月初的“散步事件”之后的规划环评与公众座谈会上。规划环评的简本向全社会公布并广泛征求意见，这首先是一种信息公开，其次才是围绕规划环评的公众参与。信息公开是公众有效参与的基础和前提。与信息公开相关的是，政府对于网络以及其他“新媒体”的开放与宽容态度也是一种明显的进步。PX项目后期的信息公开基本上达到了现代公共行政过程信息公开的要求。
公众应当抛弃“邻避效应” 积极参与到保护环境的行动中
当前，我国公众具有了一定的环境意识，但对环境问题的解决依然表现出“政府依赖型”的特点。公众整体的知识水平参差不齐，道德观念大多从自己的感觉出发，所以容易受到忽悠，很容易受“邻避效应”的影响，在这种情况下更需要信息公开化。
邻避效应指居民或所在地单位因担心建设项目（如垃圾场、核电厂等邻避设施）对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理，及采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。“别建在我家后院”（Not in my back yard），五个字母的英文简称NIMBY（邻避），意指居民希望保护自身生活领域，免受具有负面效应的公共或工业设施的干扰。在我国经济发展进程中，邻避效应正成为一个潜在的冲突因素，这一点要引起有关政府部门的高度警惕。
谁也不愿意把污染的工厂建在自己家的后院，当前很多公众一听化工项目，不管是否达标，一概反对，也就是大家说的“邻避效应”。鉴于此政府应该采取有效的信息传播方式。在网络时代，政府是有条件做这一点的，如果公众都受“邻避效应”的影响，反受其害的是政府。破解“邻避效应”的方法，就是全过程加大信息公开化的力度。我们在支持公众参与的呼声中，要引导公众参与的方向，地方政府对应该建设的清洁生产工程，需要向公众详细的解释，并需要坚持建设，对污染工程就需要停建，而不要让一种倾向掩盖了另一种倾向，这一种现象需要引起极大的注意。
随着我国改革开放的深化和社会结构的转型,各类社会矛盾日益凸现。环境保护成为一个重要的切入点，在各种矛盾的累积作用下，频发的群体性事件已经成为影响社会稳定的突出问题。从我国环境保护公众参与的现实来看，公众自发开始组织起来，有些民间组织也积极参与，利益组织化成为一个大趋势，政府应当积极培育和扶植社团组织发展，社团组织优化内部治理，社团组织与政府形成良性互动，成为社团组织发展的路径选择，从某些情况来看他们可以对公众疏导。公众参与与利益组织化，可以推进公共决策的民主化和科学化，促使公民的政治参与由无序变有序，在改变不平衡的利益代表结构、减少社会矛盾等方面具有重大的现实意义。
架构“政府-企业-公众”共同管制的模式，是世界发展的大趋势，公众参与是推进环境保护工作的源动力。制度的保证才是最根本的保障。从政府应为公众利益服务的职能和保护基本人权的角度上讲，政府应当在公众参与制度的建设过程中发挥积极的作用，我们应当采取“阳光行动”，可以建立一套合理有效的公众参与组织程序，完善环境信息公开，加大环境决策的透明度，制定与公众参与相关的法律法规，从法律上确定公众参与的合法地位，保证公众参与的环境决策被顺利执行。同时，建立有效的公众参与渠道，提供尽可能多的真实可靠的环境信息，提高公众参与的效率，协调各种社会行为，引导公众参与的方向。只有这样，才能增加公众参与的预期收益，降低公众参与的成本，提高公众参与的积极性，让公众参与制度在解决环境问题中发挥其应有的作用。