新《环境保护法》关键词：重典治污 绿色发展 公平正义

□ 环境保护部环境发展中心 王玉振 曹凤中

　　长期以来，由于我国经济高速发展，环境保护部门虽然采取了许多措施，但是环境污染的趋势并没有遏制住。我国公众对水体污染、大气雾霾、生态破坏、垃圾围城等诸多环境问题非常不满，多次发生群体事件。因此，重新修订环境保护法，加大治理污染的力度，促进绿色发展就成为主要目标。

　　2015年1月1日，我国新修订的《环境保护法》（以下简称《环保法》）及与其配套的按日计罚处罚办法，实施查封、扣押办法，实施限制生产、停产整治办法以及企业事业单位环境信息公开办法同时实施。我们相信，新的环保法的实施将有力地推进我国环境质量的改善，加速提高我国经济发展的质量。

 

重典治污

　　第一，新《环保法》提出，国家环境保护规划应当坚持保护优先、预防为主、综合治理、突出重点、全面推进的原则等。特别是坚持保护优先，体现了习近平主席说的：“在保护中发展，在发展中保护”的精神，指明了如何正确处理经济发展与环境保护的关系。将第四条修改为：“环境保护工作应当依靠科技进步、发展循环经济、倡导生态文明、强化环境法治、完善监管机制、建立长效机制。”首次把生态文明的理念列入，具有重要的意义，落实生态文明对于企业就是实施绿色发展，极大地提高资源与能源的利用率。实际上有规模的化工企业已经把实施绿色发展作为发展的基础，这次新的环保法是支持规模企业的发展，对污染严重的小企业是强制性改变发展模式。

 

　　第二，新《环保法》要求建立资源环境承载能力监测预警机制, 实行环保目标责任制和考核评价制度，制定经济政策应充分考虑对环境的影响，对未完成环境质量目标的地区实行环评限批，分阶段、有步骤地改善环境质量等。部分内容过去也有过实行，但这次纳入了法律，其中预警机制首次提出，使环保问题防患于未然。新的《环保法》要求国家建立与健全环境与健康的监测、调查和风险评估制度等，这体现了环境保护目标的根本所在。化工企业最大的问题是发生突发事件，环境影响评价法对突发事件也是一个重点防范的领域，但仍是防不胜防。

 

　　第三，推动多元共治的现代环境治理体系。多年来各个部门单打独斗，但一些环境问题往往涉及多个部门，必须实施协同机制。增强透明度、加强政府问责制和规范相关法律在环境保护方面具有重要意义。新环保法体现了多元共治、社会参与的现代环境治理理念。其中提出，各级政府对环境质量负责，企业承担主体责任，公民进行违法举报，社会组织依法参与，新闻媒体进行舆论监督。

 

　　第四，加重行政监管部门的责任。新《环保法》一方面授予各级政府、环保部门许多新的监管权力，环境监察机构可以进行现场检查，授权环保部门对造成环境严重污染的设施设备可以查封扣押，对超标、超总量的排污单位可以责令限产、停产整治。特别是针对未批先建又拒不改正、通过暗管排污逃避监管等违法企业责任人，引入治安拘留处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。另一方面，它也规定了对环保部门自身的严厉行政问责措施。

 

　　第五，加大经济处罚的力度。新《环保法》设计了罚款的按日连续计罚规则。这意味着我国环保部终于能够对污染企业开出比政府要求的环保措施更昂贵的罚单了。在过去，企业因污染所交的罚金比为达到环保标准而购入新设备或升级已有设备的花费低很多，因而环保者面临违法成本低、守法成本高的尴尬局面。新《环保法》有效解决了这一难题。

 

　　第六，追究地方的行政责任。新《环保法》明确规定“地方各级人民政府应当对本行政区域内的环境质量负责”；第68条提出，有“对不符合行政许可条件准予行政许可的”“对环境违法行为进行包庇的”“依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的”“篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的”“应当依法公开环境信息而未公开的”等8种违法行为，造成严重后果的，地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责部门的主要负责人应当引咎辞职。

 

促进绿色发展

　　实行环境法治，简单地说就是将环境（保护）工作纳入法治的轨道。具体地说，环境保护法的修订必须摆正经济与环境的位置，必须促进绿色发展。新环保法还规定：在跨行政区域的重点区域、流域联合防治中实行统一标准；国家促进清洁生产和资源循环利用；国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，推广清洁能源的生产和使用。

　　对于中国来说，今后经济发展与环境保护的矛盾还会长期存在。如果将环境、资源作为与资金、自然资源并列的经济发展中不可或缺的稀缺资源的话，保护环境就变成了一种追求经济增长质量与效益的“经济活动”，即通过计量各种稀缺资源的投入产出比来决定经济活动的方式和强度。得不偿失的，当然要舍弃。从这个角度而言，环境保护与中央一再强调的“转变经济增长方式”是一致的。事实上，也只有从这个角度看环保，才可能真正统筹经济建设和环境保护的关系。当然，这其中就必然涉及到对环境、资源的定价问题。只有定得合适，才可能既保证经济增长又兼顾环境保护。

　　实施绿色发展，经济与环境融合是立法的基础。化工产业是我国的基础产业，要加快化学工业的创新，推动其从低端向高端转变，提升其本质的安全环保水平。解决化学工业的根本出路还在于技术创新，用更加先进的物质基础装备改造和提升化学工业的绿化长度，在发展化学工业的同时保护好环境。

　　坚持“在保护中发展，在发展中保护”的基本原则。环境要素已经成为经济发展中必须考虑的不可或缺的因素。例如为了治理雾霾，石化企业要提高油品质量；治理VOC，含铅涂料受到限制，涂料企业要积极发展水溶性涂料等。

 

维护公平、正义

　　新《环保法》强调公众参与。第53条写到了一般的权利，即“公民、其他组织有权获得环境信息”，也就是知情权、参与权和监督权，而且“要求政府主管部门应当公开环境信息，应当制定和完善公众参与的程序，为公众参与环境监督提供便利”。新增专章规定信息公开和公众参与，体现了“政府-企业-社会”共同治理环境的理念，给公众参与指明了方向。近些年通过“PX”事件，化工企业的公众参与意识已经大为提高。

　　要有一套体现环境正义、公平的，符合环境道德和生态伦理的，正确协调人与自然关系的，能够实现经济、社会和环境的协调、可持续发展的，旨在促进人与自然和谐共处的环境法律，即制定一套良好的、科学的环境法体系。“正义”历来被法学家认为是最重要的一项法律原则和法治原则，环境法中的正义就是符合自然或自然规律、实现人与自然的和谐共处。化工系统提出的“责任关怀”也包含在其中。

　　要重视和强调环境民主和公众参与，确定和保障公民的环境权，将环境民主与环境法制结合起来。公民环境权具有“基本人权”、道德权利、自然权利的某些性质，从法律上肯定、确认、尊重和保障环境权是环境法治区别于人治的最根本的价值追求。

　　要强调环境法律的权威，公正、普遍地实施环境法律，在环境法律面前应该人人平等。国家行政机关和司法机关必须公正、严格地执行环境法律。

　　要形成环境法治意识和环境道德风气，将环境法的实施与提倡环境道德和生态伦理等精神文明建设结合起来。

 

我国《环境保护法》发展展望

    从新修订的《环保法》可以看出，我国环境保护法正在逐步形成一个比较完整、科学、合理的法律体系，已经成为我国环境保护和实施可持续发展的最为重要的基础和支柱，已经成为我国社会主义法律体系中新兴的、发展最为迅速的重要组成部分。但是，由于各个方面的障碍，政策环境影响评价以及对人体健康的影响，目前还没有纳入其中。

    根据我国经济发展的趋势，人们开始追求舒适、优美、健康的生存环境。未来十年，我国的环境保护法还需要进一步发展。

    1．把政策环境影响评价纳入，从经济发展的源头进行控制

    战略环境影响评价，就是对政策、规划或计划及其替代方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评价。结果应用于负有公共责任的决策中，它是在政策、规划、计划层次上及早协调环境与发展关系的决策和规划手段。可以看出，战略环评的突出特点是具有高层次性。但是，这么好的政策，我国目前却实施不了。

    政策环评的主要阻力来自于部门利益冲突。战略环评所注重的长期利益、全局利益，往往与重审批、轻规划的部门利益和短平快出业绩的地方利益相冲突，致使很多地区和部门对这项工作不支持，并以种种理由逃避开展规划环评的责任。未来十年，我国可能在这方面取得突破。

    2．实施从经济发展的源头（环境影响评价）到末端（环境保护综合名录）的全过程控制

    项目环境影响评价我国已经实施多年，并且卓有成效，但目前对环境保护综合名录的政策的重视程度还不够。

    我国 2014年版综合名录共包含两部分：一是“高污染、高环境风险”产品名录（简称“双高”产品名录，有些人称黑名单），包括777项产品，二是环境保护重点设备名录，包括40项设备。其中，“双高”产品包含了40余种二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮产污量大的产品，30余种产生大量挥发性有机污染物（VOCs）的产品，近200余种涉重金属污染的产品，近500种高环境风险产品。

    同时，环境保护部还针对综合名录提出了七个方面的政策措施建议，特别是针对仍享受出口退税优惠政策的53种“双高”产品、仍在开展加工贸易的64种“双高”产品，分别向有关部门提出了取消出口退税、禁止加工贸易的建议。鼓励企业采用环境友好工艺，逐步降低重污染工艺的权重，并加大环境保护专用设备投资，达到以环境保护倒逼技术升级、优化经济结构的目的。石化行业的产品属于高污染、高风险产品，我国的环氧树脂、聚碳酸酯等部分工艺与产品都曾经被列入。

    这一政策未来十年，将有巨大的发展。

    3．把控制环境质量作为控制指标

 　新修订的《环保法》还是把总量控制作为控制目标。虽然总量控制缺乏科学性，但是却有可实施性。

    根据发达国家的经验，应当控制环境质量目标，例如控制PM2.5。估计未来十年我国会逐步实施。

    4．环保制度与相关的公共制度要进一步衔接

　 相关公共制度是指国家的经济政策、社会政策、政治政策、科教文卫政策等公共政策中与环保制度密切相关的制度或规则。环保制度与相关公共制度衔接不良,造成环境保护的管理制度缺位,加剧了环境资源供求紧张的矛盾。如环境保护综合规划、环境污染治理规划,本来是各区域制定经济和社会发展战略、调整产业结构、进行生产力布局的依据之一,但是现实中它却往往与各区域的相关公共制度脱节。这样各区域在制定发展战略时,往往缺乏对环境资源承载能力的考虑,一旦等到布局形成,产业结构定型后才发现环境承载力不足,再想进行结构与布局调整则难度大、成本高,唯一的途径就是以牺牲环境为代价。

    5．逐步提高健康水平是环境保护的根本目标

    新的《环保法》要求国家建立与健全环境与健康的监测、调查和风险评估制度等。建设美丽中国是改善民生创造幸福的时代要求，随着生活水平不断提升，人民群众对环境质量、健康水平的关注度越来越高，逐渐从“求温饱”转向“盼环保”、从“谋生计”变为“要生态”。建设美丽中国，必须积极回应并不断满足人民群众日益强烈的环境诉求，才能全面提高生活质量、提升幸福指数，实现生产发展、生活富裕、生态良好的发展目标。