2023年7月7日，生态环境部联合市场监管总局发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（征求意见稿），并面向全社会公开征求意见。2023年9月15日，生态环境部部长黄润秋主持召开部务会议，审议并原则通过《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）。《管理办法》是规定自愿减排交易市场基本框架的统领性文件，对于市场启动和运行具有重要意义，该文件是生态环境部多次公开释放CCER（Chinese Certified Emission Reduction，中国经核证的减排量）重启信号后，发布的首份官方管理文件文本，对自愿减排市场的运行保障和发展都进行了更为详细的规范。该文件是对2012年发布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的最新修订，针对机构设置、方法学管理、项目审计与登记、减排量核查与登记、减排量交易、审定与核查机构管理以及监督管理等各方面进行了初步规划，旨在进一步规范全国温室气体自愿减排交易及相关活动，推动实现碳达峰碳中和目标。
温室气体自愿减排交易概述
温室气体自愿减排交易是一种通过市场机制推动碳排放减少的方式，其中参与者自愿采取减排措施并以此获得相应的碳减排配额或减排信用。这些减排配额或减排信用可以在市场上交易，刺激更多的减排活动。在各排放主体参与各国碳市场交易中，主管机构允许排放主体在缴纳履约配额的时候使用一定数量减排信用抵消一定比例排放。排放单位产生的直接排放与部分间接排放可以通过减排信用抵消，部分间接排放还可以通过可再生能源替代的形式减少，如直购电、直接投资、绿证、I-REC等方式直接减少。
1.全球自愿减排交易机制概述
1997年，《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会通过的《京都议定书》在为发达国家确定了温室气体强制减排目标的同时，配套设计了三种灵活市场履约机制，分别是排放贸易(Emission Trading, ET)、联合履约机制(Joint Implementation, JI)、清洁发展机制(Clean Development Mechanism, CDM)，碳交易体系由此产生，形成了跨国的碳排放权交易，其中自愿减排市场主要涉及CDM与JI。JI允许发达国家以减少温室气体排放为目标，在其他发达国家境内实施减排项目，并将减排量折算为减排信用，以实现其减排承诺。但JI交易方为发达国家之间，因此我国在发展出CCER之前主要参与CDM项目。CDM是《京都议定书》中引入的灵活履约机制之一，核心内容是允许发达国家与发展中国家进行项目级的减排量抵消额（Certified Emission Reduction，CER）的转让与获得，在发展中国家实施温室气体减排项目。CDM是国内碳市场发展的起点，为我国碳交易机制的发展奠定了基础，但2013年后，由于国际CDM需求以及《京都议定书》履约期的持续性问题，中国CDM项目开发和签发基本上趋于停滞。
全球对气候变化和环境问题日益增强关注，以及国际协定如《巴黎协定》的推动进，一步促进了自愿减排市场的发展。多个国家和地区建立了自愿减排市场。在此基础上，国际自愿碳市场的机制目前主要由三部分组成：各国国内自愿机制（我国为CCER）、国际碳减排机制（包括清洁发展机制（CDM）和国际航空碳抵消和减排计划（CORSIA））以及第三方独立自愿减排机制（包括核证减排标准（VCS）、黄金标准（GS）、美国碳注册登记处（ACR）、美国气候行动储备方案（CAR）等）。
2.中国自愿减排交易机制概述
我国参与碳排放交易主要采取先参与国际碳交易体系，从2005年至2012年，主要参与国际CDM项目。2012年国家发改委办公厅发布《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》和《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》，这两个文件基本确立了中国自愿减排项目的申报、审定、备案、核证、签发等工作流程，意味着国内自愿减排市场跨出了实质性的一步。根据《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，参与自愿减排的减排量需经国家主管部门在国家自愿减排交易登记簿进行登记备案，经备案的减排量称为“核证自愿减排量(CCER)”。核证自愿减排量可以依照国家有关规定用于碳中和、抵消全国碳排放权交易市场配额的清缴等用途。从2013年至2020年，在北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、深圳、福建、四川等省市开展碳排放权交易试点，CCER在试点地区参与交易。CCER的入市丰富了碳市场的交易品种，降低了重点排放单位履约成本,提升了碳市场活跃度与运行效率,也为控排企业、投资机构等碳市场参与方提供了更广阔的空间。
中国自愿减排交易市场现状与政策梳理
1.我国CCER交易情况与现状
我国自愿减排体系于2012年启动建设，2015年1月正式启动交易，国家发改委在2017年3月发布公告暂停CCER项目和减排量备案申请。2019年广东和北京碳市场重新启动CCER交易，标志着沉寂了两年之久的CCER已逐渐进入恢复期。截至CCER恢复备案前，国家发改委公示CCER审定项目累计达到2871个，已备案项目861个，获得减排量备案项目287个。获得减排量备案的项目中挂网公示254个。从项目类型看，风电、光伏、农村户用沼气、水电等项目较多,其中风电、光伏和甲烷利用项目最多，占比分别为33.0%、29.0%和14.1%。全国碳市场根据生态环境部2021年1月5日发布的《碳排放权交易管理办法》（试行）第二十九条，重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵消碳排放配额的清缴，抵消比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。各试点碳市场均以CCER作为碳排放抵消指标，但抵消比例不同，在5%~10%之间。例如北京、上海试点CCER抵消使用比例不得超过当年核发配额量的5%；天津试点抵消使用比例不超过当年实际排放量的10%；重庆抵消使用比例不超过审定排放量的8%等。根据生态环境部应对气候变化司司长李高消息，截至2022年6月17日，CCER累计成交量约4.54亿吨二氧化碳当量，成交额约59.73亿元。根据2022年中国碳市场年报，2022年市场共计成交795.9万吨CCER，同比2021年下降95.46%，CCER价格区间从2022年初的35元/吨附近上涨至年末的60元/吨附近。
2.《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》相比于原有《暂行办法》的变动情况与具体内容详细梳理
此次发布的《管理办法》在文本中特别新增了对于温室气体自愿减排项目的基本原则要求，即真实性、唯一性和额外性，统领了我国对于CCER项目申报的各项规定。其中唯一性是要求项目未参与其他减排交易机制，以避免减排量在各种维度下的重复计算，即避免了绿电或申请了CDM、VCS等机制的项目再次申请成为CCER项目。同时本次发布的温室气体自愿减排交易管理办法与原有暂行办法的差异主要体现在五个方面：方法学、自愿减排量认定范围、审定与核查机构、交易方法、旧版CCER交易终止前的既有CCER减排量，具体差异见表1。
3.其他相关政策法规梳理
目前除《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》为CCER主要引领性政策外，其他相关政策也从不同角度逐步完善我国自愿减排交易市场，2020年12月出台的《碳排放权交易管理办法（试行）》第二十九条指出，重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵消碳排放配额的清缴，抵消比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。用于抵消的国家核证自愿减排量，不得来自纳入全国碳排放权交易市场配额管理的减排项目。《北京市关于构建现代环境治理体系的实施方案》提出完善碳排放权交易制度，承建全国温室气体自愿减排管理和交易中心。《关于做好全国碳排放权交易市场第一个履约周期碳排放配额清缴工作的通知》指出，组织有意愿使用CCER抵消碳排放配额清缴的重点排放单位抓紧开立国家自愿减排注册登记系统一般持有账户。以上政策均释放出CCER市场即将重启的重要信号。
温室气体自愿减排交易对化工行业的影响
1. CCER开发流程概述
减排项目要想申请成为CCER项目并签发减排量，需要按照国家主管部门规定的相关流程进行项目开发。CCER项目的开发流程在很大程度上沿袭了CDM项目的框架和思路，总体来说核心机制主要包括以下五方面：（1）交易流程。CCER项目交易要经历七个阶段：项目确认、编制项目设计文件、审定项目及申请备案、项目备案并登记、减排量备案签发、上市交易、注销。对于同一个CCER项目，项目备案只需发生一次，而减排量备案则会因为所产生CCER的时段不同发生多次。（2）额外性分析。《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》指出，除项目在联合国CDM下已经注册为CDM项目或所适用的方法学有特别的规定外，应论证项目的额外性要求。额外性要求是指项目额外的减排量在没有拟议的减排项目活动是不会产生的（避免项目重复获利）。通常可分为普遍性分析和障碍分析。（3）减排量计算。CCER项目的减排量采用基准线法计算。基本的思路是假设在没有该CCER项目的情况下，为了提供同样的服务，最可能建设的其他项目所带来的温室气体排放，减去该CCER项目的温室气体排放量和泄漏量。（4）项目计入期。计入期是指项目可以产生减排量的最长时间期限，项目参与者可选择其中之一：固定计入期（10年）和可更新的计入期（3×7年）。不同项目选择计入期的方式往往不同。（5）抵消机制。不同试点碳交易所抵消机制有区别（抵消比例5%~10%）。全国碳市场遵守《碳排放权交易管理办法（试行）》规定，重点排放单位每年使用CCER清缴比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。
2.化工行业自愿减排交易潜力分析
CCER作为我国碳市场的补充机制，主要是在为满足控排企业履约需求的同时促进减排。首批纳入全国碳市场的企业碳排放量超过40亿吨，按照5%抵消比例计算，控排企业对CCER的需求将达到近2亿吨。截至2017年3月，CCER共有254个项目完成签发，合计减排量5071.75万吨，此外还有33个项目的764.14万吨减排量获得了签发批准，但尚未在CCER注册系统完成登记。据生态环境部发布的《第一履约周期报告》的统计，全国碳市场第一履约周期内共有3273万吨CCER被用于配额清缴抵消，市场中剩余的可流通CCER数量约为1000万吨，远低于第一履约期间的可流通数量，因此从各个角度来说，CCER供不应求。2023年2月，北京绿色交易所表示已开发完成全国统一的注册登记系统和交易系统，且两个系统已具备接受主管部门验收的条件。在此背景下，加速推进CCER相关技术文件等政策的出台，重启全国CCER交易是大势所趋。目前全国碳市场尚未纳入化工行业，试点碳市场中的上海、广东、天津、湖北、福建均已经将化工行业纳入其试点碳市场范围内，北京纳入石化行业但并未单独纳入化工行业。在各试点碳市场纳入范围的化工企业在履约过程中也大多有使用相关CCER进行抵消。根据2022年中国碳市场年报分析，2022年CCER成交价格在20~80元/吨不等，取决于CCER项目的类型、地域和时间，整体低于全国碳市场配额交易价格，因此对于化工行业企业来说，无论是通过购买CCER参与抵消，还是主动开发CCER项目，均有不错的发展前景。
3.化工行业可参与开发的CCER项目类型
目前CCER开发的最主要类型是可再生能源利用项目，以风力发电、水力发电和太阳能发电为主，还包括为垃圾焚烧发电、生物质发电和地热供暖项目，化工行业CCER项目较少。根据现有方法学分析，自然资源部及国家发改委先后公布了十二批国家温室气体自愿减排方法学备案清单，目前已发布的方法学共计203项，包括电力、交通、化工、建筑等30多个领域，化工行业的主要方法学共计12项，主要集中在硝酸生产、尾气分解、己二酸等行业，详见表2。
从已开发的项目类型分析，与化工行业较为相关的项目类型包括工业余热利用项目、工业节能改造项目、其他能效提升项目等，根据目前项目公示情况，工业余热利用项目数目在这几类中最多，申请公示数量为28个，已备案11项，已签发3项。其余申请公示项目包括工业节能改造项目6个，工业节能改造项目6个，余热回收4个。整体来说，工业余热利用项目签发减排量平均值在45万吨左右，由于风光单个项目体量较小，因此工业余热利用项目体量在10大类CCER项目中较为突出，具有单个项目体量大、项目范围广泛、项目稳定等优质特征。工业余热项目与工业节能项目涉及的范围非常广，从余热、余压、废气回收利用，到设备效率提升、工艺改进的效率提升等，都是相关类型项目。原则上可能产生的减排量非常广泛，所以，工业余热与工业节能的项目，都有开发成碳资产的潜力。但工业余热与工业节能项目虽然基数众多，但大多有经济效益以及额外因素，难以符合CCER项目的额外性要求，因此在实际开发CCER项目中还需要通过专业角度分析，判断该项目是否有开发成CCER的潜力。
对化工行业企业的建议
《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》的颁布将进一步推动国内自愿减排市场的重启，使得化工企业可以通过自愿减排交易机制，实施减排项目来获取碳减排额，将其用于交易或实现内部的减排目标。因此，一方面应加大对低碳、清洁技术的研发和应用，以在减少温室气体排放的同时能够探索可能开发的自愿减排项目，通过参与碳交易实现经济效益和品牌形象的提升，实现减排与发展的良性循环；另一方面，新版管理办法的发布对参与减排开发的企业提出了更为严格的数据管理要求，建议进一步加强碳排放数据监测与管理体系的建立，以保证数据的真实性与准确性。同时应持续关注对于碳交易和减排系统的建设工作，实现企业转型升级，促进可持续发展。
