化肥新政酝酿改革风暴  市场放开尚需披荆斩棘
□  宫艳玲 梁云龙 白洪强
取消优惠 放开价格
化肥产业政策改革一石激起千层浪
    6月份以来，国家发改委下发的《改革和完善化肥价格调控机制的方案》（征求意见稿）在各类化肥行业协会
和生产企业激起了激烈的反响。该方案酝酿着一场对当前化肥产业市场政策的重大变革，其核心内容是国家将用2～
3年的时间取消化肥生产企业目前享受的优惠政策（包括对油、天然气和煤炭等原料、铁路运输、企业用电、税收
等各方面的优惠），同时也取消对化肥出厂价格进行限价的政策，化肥价格完全随行就市。政策的另一重大思路是，
国家将建立对农民的补贴制度，通过直接给农民补贴的方式保证化肥的基本用量不受影响。
    意见稿在行业中引起了普遍关注，中国氮肥工业协会大中氮分会于6月26～28日在沈阳召开了“化肥价格放
开与化肥工业产业政策研讨会”，小氮肥分会于6月16～17日在北京召开了“氮肥工业可持续发展研讨会暨小氮肥
企业家联谊会”。业内人士分析，这个酝酿中的改革如果付诸实施，将对整个化肥产业产生史无前例的影响。它意
味着与化肥企业一起诞生的各种化肥生产优惠政策将退出历史舞台，化肥企业将完全市场化。
    多年以来，涉及国计民生的化肥政策和市场一直是政府工作的重中之重，尤其从2003年第四季度以来，受国
际市场肥价持续大幅上涨、国内用肥需求增加和化肥生产成本上升等诸多因素影响，我国化肥价格一路高攀。国家
发改委出台了一波又一波的政策，从对企业优惠原料价格、增值税先征后返、建立化肥淡季商业储备制度、暂停出
口退税，到严格控制出厂限价，可以说，国家在化肥市场控制方面是费尽心思，仅大规模地组织监督检查一项就不
知耗费了多少人力、物力、财力。而化肥行业真正属于体制改革的措施，只有1998年《关于深化化肥流通体制改
革的通知》，它打破了国家垄断、农资一统天下的局面，提出了建立政府指导下，主要由市场形成价格的机制。七、
八年过去了，社会在进步，改革在深化，现行化肥价格调控机制与市场经济体制的不适应也逐渐暴露出来，体制改
革再一次提到国家发改委的议程上。
《改革和完善化肥价格调控机制的方案》（征求意见稿）摘要
    一、 放开化肥价格，逐步取消对化肥生产和流通环节的优惠政策，理顺价格关系
    （1）适时放开化肥价格
    总体上看，国内化肥供求基本平衡，放开化肥价格监管，不会导致价格进一步上涨，而且有利于调动化肥生产
企业积极性。建议首先加大控制化肥出口的力度，在保证国内供应、化肥价格趋稳或回落时，及时放开出厂价格，
并取消对流通环节采取的价格干预措施。
    （2）逐步取消优惠政策
    为减缓对化肥生产企业、对农业的震动，建议结合化肥产业政策目标，在2～3年的时间内逐步取消价格和财
政优惠政策。第一步，取消化肥用重油价格优惠政策，并结合天然气价格政策、铁路货运价格调整，小幅度提高化
肥生产用天然气价格、铁路货运价格，最终实现计划内、外天然气价格并轨，取消磷酸二铵补贴。第二步，取消电、
煤价格优惠，取消铁路优惠运价；在取消能源、运输价格优惠的同时，应鼓励能源生产企业、铁路运输企业与大型
化肥生产企业及大型经销企业签订长期合同，以保证化肥生产、运输。第三步，取消增值税返还优惠。
    二、 建立对农民的化肥涨价补贴制度
    放开化肥价格，主要矛盾是化肥价格上涨对农民利益的影响，须相应建立对农民的化肥补贴制度。直接补贴农
民，在“WTO”的政策框架内属于“黄箱”政策中的生产投入品补贴，世界上许多国家特别是经济发达国家都有多
种投入品补贴政策，是成熟市场经济国家通行做法。
    （1）补贴的对象定为农民种粮用肥
    主要理由：一是对农民种粮用肥实行补贴，可有效地保护绝大多数农民的利益，有利于促进粮食生产，保障国
家粮食安全。二是可有效缓解化肥涨价对粮农利益的侵蚀。
    （2）补贴的标准及资金来源
    实行种粮用肥补贴目的在于保证农民种粮收益不因化肥涨价而减少，因而并不意味着只要化肥一涨价国家就得
进行补贴，只要农民种粮收益不因化肥涨价而下降，就没有必要补贴。对农民实施化肥直接补贴，建议以粮食种植
面积为依据确定补贴标准。补贴资金建议从粮食风险基金中列支。
    （3）种粮化肥补贴的具体操作
    三、改革完善现行淡季化肥商业储备制度，建立中央和地方两级化肥储备制度以及运用储备平抑价格的调控机
制
    四、 发挥税收杠杆作用，及时调节化肥供求
    五、 规范流通秩序，建立完善化肥价格监测预警机制，提高政府调控能力

理顺体制  顺应市场
业界共识变革乃大势所趋
    国家发改委自2003年12月～2005年6月多次发文，花了大量时间和精力采取措施抑制化肥价格过快上涨，
但执行结果并不理想，生产企业不能完全享受到政府制定的优惠政策，国家规定的限价政策也很难执行，农民对化
肥价格的过快上涨更有意见。在日前的大中、小氮肥会议上，国家发改委相关领导表示，优惠政策和限价政策不可
能长期执行，遵循市场规律原则对现行的政策进行调整，是大势所趋，现在不是要不要改，而必须要改，因为现行
化肥价格调控机制与市场经济体制的不适应是造成这种状况的深层次原因。
    1. 实行限价等措施与化肥上下游绝大部分产品价格已市场化不相适应
    化肥生产所需的上游产品，如煤炭、磷矿石、硫磺、硫精砂等能源、原料价格已放开，实行市场调节价；在终
端使用化肥的粮食、棉花等农产品价格也已放开由市场形成。而作为中间环节化肥出厂价格仍实行政府指导价格或
最高限价，以及对流通环节实行差率控制等干预措施，难以有效控制化肥市场价格。
    2. 运用行政手段控制价格与化肥生产、流通渠道和所有制的多元化不相适应
    一是在煤电油运全面紧张、价格上涨，以及国际市场化肥价格和海运运费无法控制的情况下，如果对化肥价格
监管过度，有可能影响化肥生产和流通，造成供应紧张，最终损害农民利益和影响农业生产。二是由于投资结构、
工艺路线、所用原料等方面的差异，各企业生产经营成本差别很大，如果按较高成本来控制价格，则起不到稳定市
场的作用。三是当前化肥的生产经营十分分散，特别是在流通环节，农资市场多渠道经营，开展价格监督检查非常
困难，行政成本很高。
    3. 化肥生产企业因使用不同原燃料所享受的政策优惠不一，造成苦乐不均
    从主要肥种尿素看，2004年每吨尿素所享受各种价格和税收优惠政策，可降低生产经营成本约150～160元。
当前尿素总产量中约有70%以煤为原料，23%以天然气为原料，7%以油为原料。目前煤制尿素的生产成本在1300元
/t以上，其中因煤价上涨而多增加开支1/4左右。而天然气计划供应价格一直由国家控制，多年来未作调整，即
使计划外价格较高，但涨幅也低于煤价涨幅，因此，“气头”尿素的生产成本一般在1100元/t左右。“油头”尿素
受国际油价上涨的影响，其生产成本增长较快，目前生产成本在1700元/t以上。而尿素的出厂价格基本上相同。
化肥生产企业只是由于使用的原料不同，享受国家的优惠就不一样，形成苦乐不均，也不利于能源的合理配置。
    4. 部门、行业、地方利益使优惠政策难以完全落实到位，也扭曲了市场价值链
    一是实行能源、运输价格的优惠，但不能保证对化肥生产企业的能源供应和满足运输的需要；二是对磷酸二铵
的财政补贴、尿素产品增值税的先征后返等优惠政策在不少地方存在“中间截留”问题；三是对化肥用能源价格实
行优惠影响能源价格改革的深化，不利于能源资源的节约利用。
    5. 缺乏有效解决化肥生产与季节性消费矛盾的市场手段
    化肥具有常年生产、季节性消费的明显特征，去年底国家出台了《化肥淡季商业储备管理办法》等相关文件，
但运行中存在一定局限性，难以有效平抑市场化肥价格。
    在中国氮肥工业协会召开的两次会议上，众多专家和企业虽然对化肥新政策的改革提出了各种各样的意见甚至
质疑，但是“化肥市场化乃大势所趋”却是所有业内人士的共识。代表们一致认为，在当前农资生产、流通体制已
基本市场化以及按照中国入世的承诺，国外资本、企业将进入中国市场从事化肥生产、经销，市场结构进一步变化
的大环境下，化肥价格的市场化是大势所趋。中国石油和化学工业协会会长李勇武表示，化肥工业取得目前的成绩
来之不易，各项政策的实施也是行之有效的，化肥市场放开势在必行，但方式方法上要循序渐进；氮肥协会副理事
长、大中氮分会理事长王文善表示，当前化肥工业面临的体制性矛盾是关系全局的大问题，只靠政府部门调节不是
解决问题的好办法，必须依靠深化改革，理顺体制，才能彻底解决问题；企业代表则表示，目前执行的限价政策客
观上起到了保护落后的作用，大型企业不能保证优质优价，而只对出厂价实行限制，流通环节不易控制，农民用肥
价格其实居高不下，因此价格放开会减少流通领域的利润空间，使企业和农民利益得到有效的保护。

影响重大 挑战重重
实施新政需慎之又慎
    在我们的采访中，几乎所有的业内人士都认同现行化肥流通体制乃至国家化肥产业政策改革是大势所趋，但同
时又表现出了更多的忧虑和质疑，他们对新政策的探讨集中在几个方面：
　　1. 市场放开会引起化肥价格大幅上涨？
    包括中原大化、宁夏石化、淮化集团、柳化集团在内的企业报告分析显示，如果取消目前企业享受的原料、运
输、用电等各方面的优惠，增加的生产成本必将会反应到化肥价格中，仅国内化肥出厂价格就会达到2000～2500
元/t；再加上7%的流通费用，到农民手里价格就更高了。一些化肥企业将会因成本大幅上升、农民购买力不足而
倒闭，大量职工转入待业，接着就会引起三个结果：农民买不起肥，只好减少施肥量，粮食产量下降，威胁国家粮
食安全；化肥企业为追求利润最大化有可能转产别的产品，造成化肥产业的萎缩；国内产量减少，进口量陡增，原
先依靠我国大量低成本煤头化肥平抑价格的国际化肥市场价格飙升。另外，如果氮肥涨价，磷肥肯定也会涨价，目
前已经亮起红灯的磷矿石资源滥采乱挖现象有可能更加猖獗。
    但是也有专家表示，根据我国实际情况，长远来看，化肥市场的放开对价格影响不会太大。因为对一种商品来
说，最终决定市场的仍然是供求关系。目前我国化肥产量居世界第一位，其中氮肥和合成氨产量居世界第一，磷肥
产量居世界第二，化肥自给率已接近90%，氮肥自给率超过100%，磷肥自给率94%，只有钾肥因资源问题，要大量
进口。目前国产氮肥生产能力已超过3500万t/a（折纯），磷肥到2004年底已建成约1250万t/a（P2O5）的能力。
根据农业部门对2005～2020年化肥需求预测，我国氮肥、磷肥产能可以基本上满足2010年的需求，氮肥甚至还可
以满足2020年的需求。近年来化肥投资热潮持续，再加上我国科学施肥工作的开展将使化肥施用量逐步得到控制，
因此，从长远来看，国内化肥将是供大于求。完全放开化肥市场，必将遵循市场规律，也许一段时间化肥价格会上
涨，但是价格上涨过高，农民负担不起，生产的化肥销售不出去，必将引起价格重新回落到合理价位。因此，一部
分专家认为，化肥市场放开，将有利于整个行业的有序竞争，促进行业调整和整合，并最终向更具有竞争力的方向
合理发展。
　　2. “直补”方法可行度有多高？
    在改革方案中，计划在一定背景下对农民采取“直补”的方法，来消化化肥的涨价因素，确保农民的利益。但
是这种思路在实际情况下是否具有可行的操作性，却受到了普遍的质疑。   
    对于政策制定环节来说，政策的执行者和受众往往才是决定政策能否顺利推行的关键，而一旦确定采取“直补”
形式给予占我国人口总数70%的农民化肥补贴，补贴的巨额资金来源如何保障？不同年份不同地区不同作物的具体
补贴标准如何确定？具体到各个地方的补贴过程由谁来执行？又由谁来监督补贴能够完整地落实到农民手中？这
些问题看似简单，但绝非三言两语可以解决和落实的问题。可以说，9亿农民的“直补”问题是一项庞大的、复杂
的系统工程，要真正落到实处困难重重，各项具体措施都在等待国家有关部门不遗余力的细化和斟酌。
    3. 市场化时机是否成熟？
    一些专家早在十多年前就提出了化肥行业市场化的问题，还有专家称在市场经济发达的国家极少有在一条产业
链上同时存在计划和市场两种运作模式的先例。而化肥这种重要行业在目前我国社会主义市场经济体制仍不健全的
情况下完全市场化的时机和条件到底成熟与否？对于这个问题，社会各界尤其是产业界还存在普遍的保留意见。
    中国氮肥工业协会刘淑兰副理事长强调，放开化肥市场不能操之过急。她表示，放开化肥市场就意味着原料市
场完全放开，水、电、油、运等也要放开，肥价完全随行就市。但这种放开不等于无政府状态，也不能操之过急。
目前氮肥企业540多个，2004年是效益最好的一年，但真正盈利较好的企业也就100多家，还有100多家企业亏
损，氮肥企业的综合竞争力还不强。若迅速放开市场，尿素的成本上升，这将带来两个问题，第一是一批氮肥企业
将倒闭，几十万职工面临失业。国内化肥供需矛盾将加大，大量国外化肥涌入中国，引起肥价上扬，最终受损的还
是农民。第二，肥价太高，农民承受不了，施肥减少甚至不施化肥，影响了粮食生产，这是关系到国计民生的大问
题。因此，化肥市场的放开，应是逐步的，循序渐进的。
    化肥资深专家曾宪坤在接受我们采访时表示，化肥问题由来已久，根源复杂，各种因素使得问题的解决变得十
分困难，稍有不慎即有可能处理失当，酿成更大的社会损失。产业政策改革的影响重大，不是三年五载就能解决的
问题，目前时机并不成熟，需要多方考虑，慎之又慎。中国化工信息中心化肥部资深专家高恩元则表示，化肥价格
放开是大势所趋，但今年肯定不会放开，征求意见稿最快也许到2006年上半年汇总修改，如果国家下的决心和力
量大，能经过两三年或三五年的努力做好这件事，就是个很了不起的成就。
    尽管随着我国经济体制改革的深入包括化肥行业在内的产业最终要完全市场化应该是大势所趋，但我国“农业
从业人口偏多，农业资源环境偏差，农业生产单元规模偏小”的特殊国情已经决定“化肥问题”的长期性。而即使
是世界上农业较为发达或农业资源条件较好的国家，也在通过各种有效手段包括非市场化手段来保障本国农业的健
康发展和农民的切身利益，这在美国、法国这样的国家也不例外。换句话说，单单凭借市场自身的调节很难解决化
肥行业存在的复杂问题，任何时候，必要的宏观政策手段对于保障我国目前相对脆弱的粮食安全以及我国农业及社
会的可持续发展仍然是不可或缺的。