页岩气发展再定位 “油改”试验田雏形初具
——《页岩气产业政策》解读
□ 记者 路元丽
这两年的页岩气热一波接着一波，10月22日国家能源局颁布了《页岩气产业政策》（以下简称《政策》），把页岩气提升到了“战略性新兴产业”的高度，页岩气的市场积极性再次被点燃。《政策》全文共八章36条，分别从页岩气发展的基本方针、监管、示范区建设、技术、定价、环境保护、支持措施等方面阐述了国家的政策，既是对国家近两年页岩气发展现实经验的总结，也是对未来页岩气发展的一个再定位。
“战略性新兴产业”涵义深远
《政策》第七章专门阐明了“支持政策”，虽然有关政策在《页岩气开发利用补贴政策》及其它规划中都有详细的说明，但这里的一个突破是提出把页岩气作为“战略性新兴产业”，涵义深远。中国石油集团经济技术研究院徐博教授认为，至少有以下几个方面可以得到启示，一是页岩气将来对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，可能带来相关产业的巨大发展；二是作为常规天然气的接替，页岩气是重要的方面，从美国的经验看，虽然页岩气发展相对煤层气起步晚，但产量可能大大超过煤层气；三是技术上要等待突破，要尊重技术的发展规律；四是总体上不要认为页岩气产量马上能够快速增长，不要仅寄希望于纯技术，要从整个地质认识规律，体制和机制的建立全面考虑页岩气发展的长期性。美国页岩气大发展用了近20年，中国实际上从2009年开始，2020年前能够实现商业化开采就不慢。
环境保护为重中之重
第三章第八条提出“建立健全监管机制，加强页岩气开发生产过程监管”内涵丰富。徐博教授说：“我体会将来国家会加强监管体制建设，也可能在目前能源局的下面设立省级或者地区级监管机构，充实人力，提高技术手段。也就是说，未来页岩气监管不像目前对常规油气的监管，只要有一定的资质，勘探开发的过程监管基本依靠自律，页岩气就不行。美国针对页岩气开发过程监管十分严格，一般设定了12个关键环节，一项不达标处罚就很严重，影响下面开发程序的进行。”他认为，由于页岩气开发的环境问题，《政策》中提出这一条涵义很广，有关企业在未来开发中要时刻关注国家监管政策的出台，深刻领会和执行。
由此，第六章提到的环境保护应该是“政策”的重中之重。这样说至少有三个方面的理由，一是开发页岩气本身目的是为了利用清洁能源，切不可污染了环境，得不偿失；二是美国开发页岩气过程中已经出现过环境问题，虽然不大，但值得重视；三是只有在开发过程中切实保护了环境，页岩气才可能有一个大的发展要。当然，这里也要注意保护环境与开发之间的平衡，不能以可能的环境问题阻碍页岩气的开发。
中国石化石油勘察开发研究院原总工程师张抗指出，页岩油气可能在环保要求下进行开发的。页岩气开采初期中产生了一些甲烷泄漏成为环保人士攻击页岩油气开发的重要靶子，但当采取了各环节上的封闭措施后，不但可杜绝外泄，甚至可使增加的甲烷外输量所带来的收入大于为此采取措施的支出。在页岩油气规模开采时的工厂化作业要求尽可能的把回收、返排的钻井液、压裂液就近用于下一批井的施工，即使无法重复利用的也可作无害化处理，这就同时达到节水和环保两项要求。许多人担心页岩油气大量用水对环境（特别是对中国水资源短缺区）的影响。张抗说，这个问题已引起国内外重视。对策之一是节水，在工厂化开发中可以做到大比例的重复利用；此外，目前正研究多种替代品以节约压裂用水的使用，其中许多己进入井下试用阶段，经济效益良好。
“示范区建设”方向明确
我国的页岩气开发，不能照搬美国的模式，需要在体制、机制和技术方面创新，形成一套适合中国的页岩气开发模式。徐博认为，第三章的“示范区建设”原则性很强，方向明确。目前中石油已经有两个页岩气示范区，部分勘探井完全使用中国自己的技术开发，也初步摸索出了一套开发方案，关键是及时总结经验，尽早向相关企业宣传，包括相关地质资料的公开化。
张抗对此持同样的态度，他强烈建议设立页岩油气国家综合试验区。他认为，中国页岩气的发展有其特殊性，但更多地是反映出油气工业的共性。解决了影响页岩气发展的关键问题就会触动油气体制的“痛处和敏感处”，也就推开了深化油气工业改革的大门。显然，可把页岩气试验区在体制改革和政策上的突破作为经验推广或类推到整个石油天然气工业庞大的产业链上。具体来讲，可以要求，从页岩气综合试验区产生的第一轮政策建议在“十二五”末期初步形成，“十三五”中期推广，以期能在“十三五”末期取得促进页岩油气产量达到一定规模的成果。
大门进一步向民营企业敞开
对民营油服企业而言，《政策》出台的重大意义在于，页岩气市场化机制的确立。《政策》明确鼓励包括民营企业在内的多元投资主体投资页岩气勘探开发；鼓励各种投资主体进入页岩气销售市场，逐步形成以页岩气开采企业、销售企业及城镇燃气经营企业等多种主体并存的市场格局。与此同时，页岩气出厂价格实行市场定价。
长期以来，我国只有少数国家石油公司有区块申请权，但随着页岩气作为独立矿种并实施了第一、二轮区块招标后，这一“准入”门坎已大为降低。这一新机制又在《政策》中被再次肯定(“第四条 加快页岩气勘探开发利用，鼓励包括民营企业在内的多元投资主体投资页岩气勘探开发”)。同时，《政策》中也反映出现存的一些问题，张抗对此进行了分析，《政策》第十条提到：“鼓励页岩气资源地所属地方企业以合资、合作等方式，参与页岩气勘探开发”，按照能源局油气司某负责人在一次公开会议上的解释，这里可指地方企业到现在仍在由国家油企所占有的区块内，与其共同勘探开发。显然，对现有法规己经暴露出若干不够合适、缺乏可操作性的地方，应根据实际情况进一步修改完善。勘探开发区块的进入-退出机制亟待落实执行和完善。
财政补贴应落在科研开发上
《政策》第七章“第三十一条 依据《页岩气开发利用补贴政策》，按页岩气开发利用量，对页岩气生产企业直接进行补贴。……”对此，张抗认为，对产业的扶持尽量以财税上的优惠政策而尽量少用直接给产品以现金补贴的办法，如果给产品以补贴最好要有一定的时间限制。欧盟国家为了发展新能源给了他们高额补贴，但金融危机以来的经济衰退使其难以为继，出现了煤炭消费量的反弹，各国不得不削减给用户补贴，这又引起了不满、甚至政治动荡。我国给光伏、风电等的补贴确实使其获得很快的发展，但这却造成其与相关产业（如电网）的失衡，加之受到国外反倾销打击，反而使产业陷入困境。国内外的许多例证使我们反思：财政补贴必须慎用、要用对地方，对其补贴要促使其更快具备市场竞争力，而不能拔苗助长。他认为，对页岩油气这类的具有良好前景的新生事物补贴应主要用在科技研发上，用在尚未能规模投产前的试验性开发上，以促使他更快获得向自力更生的规模化、工厂化开发转化的条件。《页岩气产业政策》所指出的“加强页岩气关键技术自主研发，立足实际，结合国情，形成具有自主知识产权的关键技术体系（第五条）”正是给予补助的重点领域。
在大家热烈讨论页岩气新政的同时，国家发改委能源研究所传出消息，已经被期待多时的第三轮页岩气探矿权招标将在今年底启动。有业内人士认为，这份页岩气《政策》是为三轮招标量身定制的，抢先出台，意在提前“热身”，为的是“让更多资金流进来”。“油改方案其实是未出先动了。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强表示，“相比开放原油进口权，页岩气开发对油气全产业链的投资拉动作用更大。高层的最新动作可以看出，油改以放宽非常规油气资源的勘探开发准入作为突破口已经破题，改革试验田初具雏形。”