“先保护，后发展”石化产业面对环保新命题
□ 石油和化学工业规划院 曲风臣 吴晓峰
2015 年 1 月 1 日起，被称为史上最严格的《环保法》开始实施，其中最值得思考的一个变化是社会经济的发展要与环境相协调，新《环保法》的实施标志着国家的发展思路已经由“先发展，后保护”调整为“先保护，后发展”，以牺牲环境为代价的发展模式已经一去不复返。新环保法的实施对石化产业的未来发展也将带来重大的影响。
1．社会环境日益严峻
随着生活水平的提高，广大民众对环境质量的诉求也不断提高，民众对石化企业的环保要求已经不满足达标排放。另外，随着大众传媒的现代化，公众参与环保工作的渠道越来越广泛，一些小事故也有可能被炒作成大事件，这对石化企业环保管理及公众应急工作提出了更高的要求。2014年9月，环境保护部“12369”环保举报热线受理群众举报102件，其中石油化工企业35件，占34.3%。
新《环保法》新增专章规定信息公开和公众参与条文，要求各级政府、环保部门公开环境信息，及时发布环境违法企业名单，企业环境违法信息记入社会诚信档案，排污单位必须公开自身环境信息，建设单位编制环境影响报告书应充分征求公众意见，鼓励和保护公民举报环境违法，拓展了提起环境公益诉讼的社会组织范围。环境信息公开的步步深入将石化企业的环保状况彻底置于公众媒体的监督之下，同时符合一定条件的社会组织还可以就企业的环境违法行为向人民法院提起环境诉讼。目前国家致力于推动建立多元共治、社会参与的现代环境治理体系，各级政府对环境质量负责，企业承担主体责任，公民进行违法举报，社会组织依法参与，新闻媒体进行舆论监督。信息公开和公众参与是环保工作的一个越来越重要的方向。这对于一些老的石化企业，如广州石化、兰州石化、金陵石化、安庆石化等将会产生重要的影响。由于历史原因，这些企业逐步被居民区包围，相对陈旧的环境治理设备与周边民众日益增长的环境诉求之间的矛盾将成为这些老的石化企业亟需解决的主要问题，部分企业可能会由于周边民众强烈的环境诉求，其发展受到极大限制，甚至被迫停产、搬迁。
2．布局受环保的约束日益增大
由于受“先发展，后保护”思路的影响，过去石化企业的布局一般考虑资源、市场甚至政治因素，部分石化企业的选址不甚理想。而新环保法要求建立资源环境承载能力监测预警机制，并划定生态保护红线，同时要求建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制。所以，现在石化产业的发展思路应调整为“先保护，后发展”，企业要充分考虑环境的承载能力，在规划布局时将环保作为首要的约束性因素进行考虑，实现经济绿色转型。
为规范石化产业的科学布局，国务院按照“安全环保优先、科学合理规划、提高产业效益、保障能源安全”的原则，提出了在沿海地域空间相对独立、安全纵深广阔的孤岛、半岛、废弃盐田，科学布局新建石化产业基地，推动产业聚集发展。国家对石化产业布局的原则也充分体现了新环保法的要求。
以水体环境对石化产业布局影响为例，根据《2013年中国环境状况公报》，我国九个重要海湾中，北部湾水质优，黄河口水质良好，辽东湾、渤海湾和胶州湾水质差，长江口、杭州湾、闽江口和珠江口水质极差。因此，从海湾水体环境承载力角度分析，环渤海地区、长江口地区、杭州湾地区水体污染严重，应尽量减少石化产业规划和建设；莱州湾和黄河口到苏北一线沿海地区在加强现有化工园区和生产装置的“三废”排放治理的基础上可以考虑布局石化产业；福建沿海到广西沿海（珠江口除外）在石化产业布局中，可优先考虑。
3．违法成本大大增加
新《环保法》新增了“按日连续处罚”的规定。按照该规定，如果石化企业出现违法排放污染物行为，将会面临巨额罚款。目前，我国普遍存在“守法成本高、违法成本低”的现象，导致部分企业宁可选择违法承担相对轻微的法律责任，也不愿意遵守法律承担相对高的污染治理成本。而这类环境违法行为均表现为持续性，即企业的同一环境违法行为持续多日，甚至长达数月乃至数年。根据新环保法规定，执法部门责令企业限期改正，到期仍未改正的，可以推断企业自责令改正之日的次日起，一直存在违法行为，因此按日计罚的起始时间为责令改正之日的次日。
除经济成本外，违法成本还包括法律责任成本。2013年 “两高”发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，界定了严重污染环境的十四项认定标准，提高环境污染犯罪的打击实效。如果结合“两高”司法解释，部分违法行为构成犯罪的，需要承担刑事责任；不构成犯罪的，如果出现环保“三同时”违规、数据造假等行为，主管人员和其他责任人员可能受到治安拘留处罚。这些都大大增加了企业的违法成本，以某石化企业为例，该企业停工检修期间酸性水罐恶臭气体突破水封引起近半座城市污染，根据原环保法，企业被罚10万元。但根据新《环保法》及刑法第338条，若当时气象条件不利，这会造成重大环境污染事故，构成污染环境罪，相关责任人会被处以三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
新《环保法》让环保执法有突破。原环保法仅赋予县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门现场检查权，导致部分违规企业对环保部门有恃无恐，“打游击”、“躲猫猫”、“逃避处罚”等现象致使许多环境违法行为不能得到及时制止。新环保法授予各级政府、环保部门许多新的监管权力，环境监察机构可以进行现场检查，环保部门对造成环境严重污染的设施设备可以查封扣押，对超标超总量的排污单位可以责令限产、停产整治。
4．环保成本大幅提高
新《环保法》通过加强执法监督、提高企业的环境违法成本、加强信息公开和公众参与来督促企业的环保履职，这将大大提高石化产业环境保护投资和环境保护设施的运行成本。
据统计，2012年石化产业全行业废水和废气的平均处理成本约3.8元/吨和26.6元/万标方，环境保护成本所占比例进一步提高。新《环保法》新增规定，地方人民政府可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准。严格的环境质量标准会相应要求更为严格的污染物排放标准，且区域流域将会实行统一标准，石化企业可能会面临更加严格的排放标准，为实现达标排放，其环境保护成本将大幅提高。以北京市为例，北京市地方标准《炼油与石油化学工业大气污染物排放标准》（DB11/447-2007）要求新建石化企业工艺加热炉烟气中SO2排放浓度不高于50mg/Nm3，该标准严于《工业炉窑大气污染物排放标准》（GB 9078-1996）和《石油化学工业污染物排放标准》（征求意见稿）中的相关标准值。
新《环保法》规定国务院环境保护主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。在该法律指导下，《石油化学工业污染物排放标准》即将发布，该标准对石化产业废气、废水的排放限值提出了非常严格的标准。一些石化企业现有的环保设施较为落后，设备本身无法达到新标准要求，需要进行改造或增加环保设施。目前，有不少地区的环境污染呈现污染源多样化、污染范围扩大化、污染影响持久化，并引起了社会各界对这些区域内的石化企业的广泛质疑。越来越多的政府部门和公众将石化产业看作是“高耗能、高污染”的重化工业行业代表，因此石化产业也承担国家和地方政府下达的愈加严格的资源能源节约和污染物排放减排任务与指标。节能减排的要求意味着规模巨大的投资和运行成本，这对于石化产业来说是一个巨大的考验。
5．行业转型升级步伐加快
新《环保法》实施后，短期来看，石化产业受影响明显，对于环保不达标的企业或被责令整改或直接“封停”；长期来看，加强节能环保已成为石化企业调整结构和转型升级的驱动力，有利于整体行业朝向节能、绿色环保、高新产业发展方向。为满足新形势下环保工作的要求，石化企业应重点做以下工作：
一是要推行清洁生产，提高本质环保水平。当前，单纯地依靠末端治理很难解决企业现在面临和即将面临的环保问题，必须通过推行清洁生产，将污染物排放纳入企业的生产管理过程中，由生产管理部门负责管理环保问题，通过源头削减和过程控制，减少污染物的产生和排放。
二是要优化环保设施的运行管理，最大限度发挥环保设施的功用。目前环保设施的管理相对粗放，各环保设施未发挥最大功效，建议通过引进有一定知识层次的环保人员、加强培训或者聘请专业咨询机构等方式优化各环保设施的运行管理，依托现有的环保设施提升企业的环保水平。
三是要探索将环境成本纳入企业生产经营成本，实现企业的良性健康发展。在传统成本管理的基础上，将环境成本纳入到决策考虑范围，摒弃末端控制的传统低效模式，通过成本管理行为的实施来提高环境效益，最终达到企业经济效益和环境效益的最佳结合。