多措并举化解炼油过剩产能
■ 中石油石油化工研究院 李雪静 宋倩倩
中国自2006年起已成为仅次于美国的全球第二大炼油国家，截至2016年底，炼油总能力达到7.5亿吨，占世界总能力的16.7%。形成了以中国石化、中国石油为主，中国海油、中国化工、中国中化、中国兵器等“央企加快发展，山东地炼迅速扩张”的多元化市场主体。据统计，截至2016年底，我国共有200万吨以上的炼油企业113家，千万吨级炼油企业25家，其中茂名石化、镇海炼化和大连石化3家企业的炼油能力超过2000万吨，进入世界最大炼厂行列。
在全球石油需求增速放缓、亚太地区新增炼油能力大幅上升、我国经济进入中高速增长的发展背景下，我国炼油工业也必须与时俱进，与国际行业发展趋势和我国经济增长新常态相适应，行业的发展速度、发展方式有了新的变化，炼油产业出现了产能过剩、开工率不足的问题，值得行业高度警惕。
两大主要因素造成产能过剩
2016年我国原油加工量5.41亿吨，同比增长3.7%，原油对外依存度64.4%，开工率仅为72.1%，远低于82%的全球炼厂平均开工率和高达89.7%的美国炼厂开工率。根据国际经验，82%左右的产能利用率是衡量工业产能过剩的临界点，如在75%以下说明产能过剩严重，高于85%表示产能不足。根据82%的合理开工率估算，我国当前炼油产能过剩约0.74亿吨，已处于严重过剩状态。产能过剩主要受两方面因素影响：
成品油市场需求增速放缓，供需失衡加剧
“十二五”期间，我国成品油消费量年均增速4.9%，其中，汽油年均增速8.8%、柴油2.3%、煤油8.8%。2016年成品油消费量为3.15亿吨，同比下降1.1%，首次出现了负增长。其中，柴油消费量1.65亿吨，同比下降5.8%；与居民消费相关的汽车和航空业的快速发展，拉动了汽油和煤油消费的增长，分别为1.20亿吨和3026万吨，同比增长3.4%、9.3%（如图1所示）。成品油消费分化趋势明显，总体呈现“煤高汽增柴降”，消费柴汽比大幅下降至1.37，较2015年的1.43减少了0.06。
与此同时，2016年我国成品油产量3.48亿吨，同比增长2.55%，较2015年的增速下降4.45个百分点；其中，汽油产量1.3亿吨、煤油3984万吨、柴油1.8亿吨（如图2所示）。成品油市场供大于需形势加剧，汽煤柴三大油品已全面呈现净出口，尤其是煤油和柴油出口增幅惊人。2016年成品油净出口量3296万吨，较2015年增加1160万吨，增幅高达54.3%。其中，汽油、煤油、柴油净出口量分别为888.9万吨、957.9万吨、1448.9万吨，增长率分别为55.2%、7.8%、115.1%（如图3所示）。
预计“十三五”期间，我国成品油消费增速将继续放缓，年均增速2.3%。汽油消费增速逐渐放缓，2020年约1.51亿吨，在2025年左右达到峰值1.7亿吨，2030年为1.62亿吨左右，2020~2030年年均增速下降至0.7%；柴油消费在2016年已出现下滑，较2015年的1.75亿吨下降5.8%，2020年以前将在1.75亿吨左右达到阶段性饱和，2030年降至1.57亿吨左右；航煤消费量在2030年之前将持续较快增长，2020年、2030年分别为3600万吨和5800万吨左右，2020~2030年年均增速4.9%。
国内油品供求关系进一步宽松，成品油消费出口量还将大幅增长。预计，2017年成品油净出口将达到4043万吨，同比增长24.2%；其中，汽油净出口975万吨、同比增长7.1%，柴油2214万吨、同比增长54.9%，煤油854万吨、同比降低6.8%。到2020年将达到6000万吨，尤其是国内过剩严重的柴油出口将逐渐呈现常态化和规模化。
新建产能陆续投产，落后产能淘汰缓慢
自2015年国家陆续向地方炼厂放开“三权”（原油进口权、进口原油使用权、成品油出口权），截至2017年3月底，共有22家地炼获得进口原油使用配额，总计7995万吨；18家企业获得原油非国营贸易进口资质，共计5472万吨；16家地炼企业获得成品油出口配额，长期困扰地炼发展的原料问题得到解决，地炼发展步伐进一步加快。据石化联合会2017年4月发布的《2017年度重点石化石化产品产能预警报告》称，2017年石化市场利好利空因素交织，虽然炼油产能利用率有望提升，预计可达到70%左右，但结构性过剩矛盾和风险依然存在。根据目前在建、拟建及规划的炼油项目，“十三五”期间我国新建及扩建炼油能力将达到1.69亿吨（表1），其中民营石化为8700万吨，约占52%。预计到2020年，国内炼油能力将达到8.7亿吨，而为了保障国家能源安全，控制原油对外依存度过快上升，我国的原油加工量要求控制在6亿吨之内，预计未来几年内炼厂开工率仍将处于70%以下明显偏低的水平，产能过剩态势将更为严峻。
尽管我国大型炼油装置占比大幅度提高，从炼厂平均规模来看，中石化为743万吨、中石油725万吨，但由于仍存在大量小炼油装置，全国平均规模仅为405万吨左右，较世界平均754万吨的炼油规模仍有较大差距。近几年，国家陆续淘汰了一批落后产能，2015年淘汰4050万吨、2016年淘汰2086万吨，但仍有很大一部分规模小、技术落后、油品质量不达标的炼厂存在，需要继续加快落后产能的淘汰步伐。
产能过剩本质：供给侧结构性过剩
事实上，我国炼油能力的过剩本质上是一种供给侧结构性过剩。主要表现为落后产能过剩、区域布局不平衡以及装置结构不合理。落后产能的过剩，主要是指近年来地炼企业的炼油能力增长很快（截至2016年底已达到2.62亿吨，占全国份额的34.9%），虽然部分炼厂进行了升级改造和淘汰落后产能，但大多数都是限于获得“两权”的地炼企业，仍存在不少小炼油装置，即使是在“三权”放开后，地炼开工率大幅上升的情况下，2016年地炼的开工率也仅有51.8%。区域布局不平衡是指我国西北地区、东北地区炼能过剩、产品供应过剩，而西南、东部等地炼能不足、产不足需，成品油流向仍呈现“西油东进、北油南运及广东油向西南推进”的格局。装置结构不合理，是指我国炼厂二次加工能力配置不合理，加氢装置能力比例低（如美国加氢处理能力占炼油能力的比例高达83%；我国加氢能力只占50%左右，与世界先进水平差距较大），烷基化、催化重整等高辛烷值汽油组分生产能力不足，无法全面满足更高标准清洁油品生产的需求。
在行业竞争加剧、资源环境约束加大、内外部环境发生变化的新形势下，如何化解炼油产能供给侧结构性过剩，促进行业持续健康有序发展是我国炼油工业需要解决的首要问题。为此，步入“十三五”以来，国家陆续出台了一系列规划、政策、法律法规，持续推进供给侧结构性改革以化解过剩的炼油产能。
持续推进供给侧改革 化解过剩产能
加强统一规划，严格行业监管
炼油产能过剩的化解首先需要从国家层面来统一统筹规划，优化区域布局。必须严控目前规划以外炼油项目的建设，进一步抑制增量，强化环保、安全、节能等指标约束，加快淘汰工艺技术落后、安全隐患大、环境污染严重的落后产能，组织企业间兼并重组，压缩过剩产能，促进转型转产。
2016年7月23日国务院办公厅印发了《关于石化产业调结构促转型增效益的指导意见》，规定未纳入《石化产业规划布局方案》的项目一律不得建设，对符合政策要求的先进工艺改造提升项目应实行等量或减量置换。要求综合考虑资源供给、环境容量、安全保障、产业基础等因素，完善产业布局，有序推进沿海七大石化产业基地建设，新建项目必须有序进入石化产业基地，原则上不再新增布点。要求新建炼油项目要按照炼化一体化、装置大型化的要求建设。单系列常减压装置原油加工能力达到1500万吨及以上，一、二次加工设施配套齐全，油品质量达到国Ⅴ标准。
2016年10月18日，工信部出台了《石化和化学工业发展规划（2016-2020年）》（以下简称《规划》）。规划提出，“十三五”期间我国石化和化工工业增加值年均增长8%，较“十二五”降低1.4个百分点，行业销售利润率从2015年的4.6%提高到2020年的4.9%。《规划》突出了以提质增效为中心的发展方式，针对我国石化和化学工业存在的部分传统化工行业产能过剩、结构性短缺矛盾突出、工程化创新能力不足、产业布局集约化水平不高、安全环保节能水平有待提升五大突出问题，提出了产品结构高端化、原料路线多元化、科技创新集成化、产业布局集约化、安全环保生态化的“五化”发展原则。
2016年12月12日，国家发改委发布了《政府核准的投资项目目录（2016年本）》，要求新建炼油及扩建一次炼油项目由省级政府按照国家批准的相关规划核准。禁止建设未列入国家批准的相关规划的新建炼油及扩建一次炼油项目。建议相关部门要严格执行相关法规，严格产业准入和许可条件，适时修订《石化产业规划布局方案》，布局向运输便利、市场需求集中地区转移，在产能已经过剩、环境容量接近饱和地区，严格限制新建炼油项目，在产能严重过剩的地区，为了抑制一些地方政府加快发展炼油产能的冲动，建议将新建和扩能项目的核准权收归国家发改委，不再下放地方审批，同时严格规范地方炼厂原油进口权、原油进口使用权和成品油出口权等，切实发挥政府对产业的规范和导向作用。
严厉打击违规违法经营，营造公平有序竞争的市场环境
当前，由于监管措施不到位，不同炼油企业主体之间在质量、税收和环保方面存在不公平的现象，尤其是成品油消费税征收不公平问题最为突出。目前汽油和柴油消费税分别为2110元/吨、1411元/吨，且消费税作为其他附加税税基，税额空间巨大。当前，由于监管缺失，部分炼油企业通过违法变票、成品油不开票等不正当手段，不缴或少缴消费税。根据山东省税务局数据，2015年缴税额最高的某地方炼厂，单位税负仅相当于主营炼厂的1/5，大量地方炼厂税负更低。由于税负不平等，造成低价产品冲击市场，不公平竞争情况严重，扰乱了市场经营秩序。此外，目前仍有部分炼油企业存在违规生产低标准油品、以次充好等问题。
为了保证市场秩序公平公正、推进油品质量升级、加快装置结构优化、促进企业有序健康发展，2016年8月18日，国家发改委下发《关于进一步规范原油加工企业申报使用进口原油有关工作的通知》，对地炼在申报使用进口原油、进口原油加工、淘汰落后产能、税费缴纳等方面提出了规范要求。10月20日又发布《关于开展有关原油加工企业使用进口原油专项督查的通知》，协同商务部、税务总局等5个部门对16家正式获得进口原油配额的炼厂展开专项督查，明确涵盖具体督查内容、自查及现场督查等实施细则，对企业提出了更严格的监管要求和违规行为的严厉惩罚措施。
目前来看，相关部门税费方面阶段性的监管将会经常开展，同时规范销售产品报税方面工作、加大成品油市场监管、增大对扰乱市场经营秩序的违规单位的处罚力度，政府将通过严厉打击违规违法行为，建立公平合理有序的市场竞争平台，规范全国炼油行业健康发展。
安全环保要求趋严，绿色低碳发展加快
近年，气十条、水十条、土十条、新《安全生产法》、新《环境保护法》、《环境保护税法》、《能源行业大气污染治理方案》、《石化和化学工业节能减排指导意见》等若干法律法规相继出台，特别是2015年以来，相关法律法规的出台更是频繁。这些均对炼油化工行业能源消耗、二氧化碳及污染物排放提出了更严的要求，标准也更高，监管更加严厉，责任追究和惩罚力度也进一步加大。
在节能减排方面，2015年4月，环境保护部发布的《石油炼制工业污染物排放标准》（GB 3150-2015）、《石油化学工业污染物排放标准》（GB 31571-2015），标准要求与发达国家最严标准接轨，并于同年7月1日正式实施。2016年7月，工信部、财务部《关于印发重点行业挥发性有机物消减行动计划的通知》提出：到2018年，工业行业挥发性有机物（VOCs）排放量比2015年削减330万吨以上，减少苯、甲苯、二甲苯、二甲基甲酰胺（DMF）等溶剂、助剂使用量20%以上。2016年10月出台的《石化和化学工业发展规划（2016-2020年）》，明确提出，到“十三五”末，行业万元GDP用水量下降23%，万元GDP能源消耗、二氧化碳排放降低18%，化学需氧量、氨氮排放总量减少10%，二氧化硫、氮氧化物排放总量减少15%，重点行业挥发性有机物排放量削减30%以上。
在推进市场化碳排放机制建设方面，2016年3月，发改委完成《碳排放权交易管理条例（送审稿）》，较此前部门规章《碳排放权交易管理暂行办法》具有更高法律约束力。为实现2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%~45%，2030年左右达峰并争取尽早达峰的目标，国家势必加大碳排放控制力度，并计划于2017年启动全国碳排放交易市场，届时，覆盖20亿~30亿吨二氧化碳排放量的市场将成为全球最大的碳市场。
此外，为促进石化行业绿色可持续发展，贯彻“十三五”发展规划，石化联合会于2017年4月20日发布了石油和化学工业《废水治理行动计划》、《废气治理行动计划》、《固体废弃物处理处置行动计划》、《节能低碳行动计划》、《安全管理提升行动计划》和《石油和化工园区绿色发展行动计划》等六大行动计划。
上述种种措施使当前违规偷排、超标排放、环保设施不达标、缺乏应急预案的炼厂淘汰已成必然，同时加速我国炼油产业的升级淘汰步伐，进一步化解炼油产能的结构性过剩问题。
淘汰步伐加快，兼并重组涌现
2016年以来，石油企业抓住经济周期性波动和产业结构转换的有利时机，积极开展兼并重组，加快业务结构调整，着力破解体制机制障碍，提高整体盈利能力。石油石化企业进行专业化兼并重组分拆上市，将是“十三五”期间国有企业改革的主要方向。
此外，2017年4月27日，国家发改委发布《关于有关原油加工企业申报使用进口原油问题的通知》，其中明确，5月5日起停止接收有关原油加工企业使用进口原油的申报材料；获准用油企业须切实兑现承诺，严格执行产业政策，未经批准一律不得再新建、改扩建炼油装置；切实杜绝违规产能边淘汰、边建设。这一通知的发布提高了炼油的门槛，淘汰步伐加快，地炼的牌照价值更加凸显，或将促使地炼企业出现大规模兼并重组。
炼油行业产能结构性过剩已成为业内不容争辩的事实，国家、行业、企业都在共同努力寻求化解之道。“十三五”期间，我国炼油能力过剩或更为严重，政府仍将会持续推进炼油行业供给侧结构性改革，调整产业结构，优化区域布局，淘汰落后产能，以此来化解结构性过剩产能，当然这也必须得到炼油行业及企业的积极支持与参与，才能保持我国炼油行业的健康有序发展，实现我国从炼油大国向炼油强国的转变。
表1 “十三五”期间我国主要扩建/新建炼油能力
项目名称 炼油能力（万吨） 类型 预计投产时间 区域 隶属
中石油云南石化 1300 新建 2017 云南 中石油
中海油惠州二期 1000 扩建 2017 广东 中海油
中石油华北石化 500 扩建 2017 河北 中石油
大榭石化 600 扩建 2018 浙江 中海油
中化泉州炼厂 300 扩建 2018 福建 中化集团
中国兵器集团华锦炼厂 1500 扩建 在建 辽宁 中国兵器
中石化镇海炼化 1500 扩建 2018 浙江 中石化
中石化海南炼化 500 扩建 2019 海南 中石化
中石化中科炼化 1000 新建 2019 广东 中石化、科威特等
恒力石化 2000 新建 2019 辽宁 恒力
浙江石化一期 2000 新建 2018 浙江 荣盛、巨化等
盛虹石化 1600 新建 2019 江苏 盛虹
一泓石化 1500 新建 2018 河北 浅海
古雷石化 1600 新建 2020 福建 福建炼化、旭腾投资