能源补贴的再思考
□ 中国石化石油勘探开发研究院 张抗
在不同类型能源的发展过程中常见到来自政府财政的补贴，其动因多出于扶持更清洁高效能源的成长、引导节能和能源构成的合理变化等，有的也为了应对价格变化、减轻低收入消费群体的压力。但各国长期推行能源补贴政策的效果却往往并不尽如人意，以致事倍功半、甚至事与愿违，因此需要认真研究其利弊，寻求合理的实施策略。
不同目的的能源补贴
1促进新能源成长
作为新生事物，新能源一方面展现出其诱人的前景，另一方面也可能由于尚不够成熟，难以与整个能源和经济体系配套，缺乏与其他能源的竞争力。这就需要有个宽松的环境促进其成长，使它由实验室走向小型试生产、而后逐步向规模化并取得经济效益方向发展。这是一个探索的过程，一个暴露问题、纠正缺陷而使之趋于完善的过程。由于此时尚难产生经济效益，在发展初、中期很少有企业投资，因而多靠某些有远见的基金会的资助。显然，这时完全依靠市场力量发展将会很迟缓，需要政府伸出援手推动其更快成长、促进其成熟。
2引导节能环保
全球的工业化发展到今天，人类已认识到仅靠市场自发行为完成节能环保和主导能源的替代是远远不够的,要发挥政府的作用大力节能，提高能源利用效率，自觉加速某些还停留在煤炭时代的国家/地区进入石油时代的进程，也要促进全球由石油时代向后石油时代的过渡。这时政府对节能和能源构成调整进程予以支持扶助，往往是有效的推动方式。各国对低碳、无碳和可再生能源的补贴即属此类。
3减轻企业的社会负担
中国能源的若干领域市场化程度很差，能源消费价格不能反映其生产运输成本和稀缺程度。在国内石油价格逐渐与国际接轨后，天然气进口价与国内销售价的倒挂便成为突出的例子。实际上，此现象不仅限于进口气，我国天然气生产的整体成本亦偏高。采取的对策就是由政府给这种价格高的天然气进口者和生产者予以部分补贴，此类现象也出现在其他能源类型中。应该说，作为一个短期的应对措施该方法未尝不可，但长期以这种“暗补”维持价格的扭曲，特别是将其扩大化，负面效应就会越来越大。
4向福利的转化
对终端民用消费予以补贴在油气出口国中是较为普遍的现象，如沙特阿拉伯和委内瑞拉，国内汽油甚至比矿泉水还便宜，这造成石油产品的低效使用和资源浪费。即使在某些石油资源并不丰富、甚至大量进口的油气消费国，低价使用油品和天然气的许诺也成为政客们拉选票的工具。这时，补贴已越出促进生产的范畴而转化为“福利”，特别是当其为某种政治行为服务时，性质也发生了变化。随着时间的推移，特别是金融危机等经济困难的冲击，这类补贴的不合理性、不可持续性越来越明显。
5被异化为凸显政绩的工具
在我国每当要对过低的能源终端产品提高价格时往往就要发放某种补贴。该不该发、怎么发、是否可改行其他办法也都引起一些讨论。值得注意的是，我国某些地方将能源项目补贴异化为争项目、搞政绩，使之成为“面子工程”。这就可能使其走偏而违背补贴的初衷。以最近热起来的分布式光伏示范区为例，2013年8月国家出台此项试验时规定其可享受0.42元/(kW·h)的补贴，地方政府为了抢先获得成功，纷纷不顾条件加码补贴。浙江嘉兴秀洲经济开发区可作为典型实例，在国家补贴基础上，还享受了浙江省0.1元/(kW·h)补贴20年、0.3元/(kW·h)上网电价补贴3年，此外还享受当地脱硫补贴0.457元/(kW·h)，这样重复补贴达到1.277元/(kW·h)的高额。最后，开发区干脆将补贴从发电量置换为装机容量计算，补贴1元/W，形成“四级补贴体系”。这样不顾条件的“大干快上”，违背了示范区“完善规则、先慢后快、有序推进、建立可供推广的商业模式”的初衷。实际上已债台高筑的地方也无力持续这样的高额补贴。在某些地方出现的此类事件使补贴成为吞噬财富的黑洞、谋求升迁的工具，严重扭曲了补贴的原义，很快就会出现难以收拾的负面效应。
补贴不是都有成效的
在多数情况下，由于获得财政补贴（包括政策性优惠），增强了企业生命力，帮助其渡过缺乏资金、人才、经验的艰难开拓创业期，取得最初的成功，获得“第一桶金”。许多研究者都指出，正是由于美国在对待低产油气田上采取了宽松的财税政策(这也是补贴的一种形式)、对天然气研究和生产持续支持，才足以维持该国低渗－致密储层油气的长期生产以及与之相伴的增产研究。在进行了大量的新技术攻关试验后，最终使对致密储层改造增产的关键技术(压裂和水平井等)获得成功，从而不仅实现了致密(砂岩)油气的持续开发，而且成功开拓了页岩油气，实现了油气勘探开发革命性的突破。但不能不注意到，有许多补贴并未能达到上述理想情况，这恰是本文探讨的重点，以下按照不同情况分别讨论。
1温室花朵难抗风雨
未来有广阔发展前景的新能源技术企业需要扶持补贴，是因为初期竞争力较弱，补贴的目的是以技术的创新和改进增强其竞争力，使其更早获得自力更生的生存能力。然而如果补贴量过大、时间相当长，其效果却可能适得其反。这将使企业感受不到市场的压力，导致竞争意识削弱，长期处于缺乏市场竞争能力的状态中。这就只能培养出“温室里的花朵”，一遇风雨便会夭折。
欧盟的新能源发展中就出现了这种现象。在金融危机打击下，当政府经济困难再也拿不出那么多钱补贴时，新能源产业就不可避免地下滑。西班牙一直以新能源领先而自诩，但这是在政府的高补贴下实现的，该项补贴由2007年的1.93亿欧元增至2012年的81亿欧元。即使将其部分转嫁给消费者，政府也要为此负担260亿欧元的累计赤字。金融危机下的西班牙政府再也“补不起”了，在前两年已削减56亿欧元后，2013年又削减了27亿欧元的可再生能源补贴。至此，可能出现两种情况：一是该行业走向破产，二是消费者再增加40%的电费。然而，这两者都使危机中内外交困的政府雪上加霜、难以应对。以2011年和2012年新能源消费同比增长计，德国依次为31.18%和6.56%，同期欧盟德、法、英、意、西五国新能源总量分别同比增长25.61%和16.31%。这表明一直把新能源炒得很热的“老欧洲”各国，在金融危机初期似乎还能在高补贴下保持较快的发展势头，在2011年达到同比增速的峰值，而到金融危机后期无论政府还是企业都难以再维持这种高额补贴时，2012年同比增速就明显下降。2013年以来的变化更进一步说明了这一点，当年欧盟新能源投资锐减41%，其中德国下降46%，意大利和西班牙分别下降51%和68%，新能源生产亦有相应的下降。看来，以高补贴带动新能源高速增长之路至少在西欧是行不通了。
2争抢补贴造成产业畸形发展
在诱人的高补贴之下形成投资的冲动，企业不考虑其技术水平一哄而上争抢这个“唾手可得”的利益。低水平下的生产能力有了表面性快速增长，却非常容易造成产能过剩。其表现之一就是我国风电、太阳能发电“有千瓦(装机容量)而无千瓦时(输出电量)”，这类发电量很不稳定的电源难以为电网接纳而被弃置，从而成为我国大型光伏电站、风电站建成后面临的头号难题。特别是当欧美对我国企业实施反倾销制裁时，整个行业陷入困境，不但一些中小企业难以为继，连当年的王牌企业也被迫破产重组。
更有甚者，高额补贴还诱发许多骗补行为，在我国涉及到新能源行业和某些节能项目。如在新能源发展中影响较大的“金太阳示范工程”，中央重审结果要求追回其中109个项目的补贴，涉及资金可能超过70亿元，从而迫使该项目叫停。在节能家电项目清查中，仅8家知名企业骗补就达9062万元，其中知名度最高的格力电器达157万元。这类骗补之所以得逞，原因之一是补贴没有针对提高技术水平和企业竞争力的科研项目，而是直接以现金补贴了市场，特别是对企业预拟的生产(节能)能力建设予以补贴，致使不法者有可乘之机。
3补贴持续增大成为沉重的包袱
对新能源的补贴有相当部分转嫁给了电力行业，环保要求提高带来的电力成本增加与经济不景气的打击迭加在一起，使许多国家的电力企业运营困难。作为欧盟主要电力供应者的九大能源公司联合施压，要求取消这类补贴。许多工业部门因为高电价增加了成本，利润率下降，促使他们一批批迁往成本更低的北美和东亚。这对于传统制造大国(如德、法、意)的经济发展很不利，加大了走出金融危机的难度。显然，欧洲的例子会对仍在加大补贴的国家有预警式的启示。
大范围的能源消费补贴所带来的财政漏洞最后都要通过印钞来弥补，于是加剧了通货膨胀。各种补贴转来转去最终仍是“羊毛出在羊身上”，还是要社会消费者买单。更有甚者，普通汽油等产品的消费补贴实质上是让无车的穷人为有车(甚至多车)族分担费用，更加大了贫富差距。印度需花费大量外汇进口汽油，却要给国内消费补贴，加据了本币贬值并使财政赤字不断加大，这成为近年其经济快速下滑的原因之一。经济陷入困境的阿根廷再也无力承担高额补贴的压力，2014年初宣布分三阶段取消对天然气和用水的消费补贴，但在高通胀和高失业率双重打击下的民众却很难接受，社会矛盾进一步激化。还有一些国家将能源补贴转化成人为压低能源价格的暗补，但这种由政府强力扭曲市场在资源配置中决定性作用的结果，必然使负面效应越积越大，价格逆差带来的亏损最终还是要由社会、民众负担。对此，有的专家明确指出：“低能源价格加能源补贴，在多数实践者那里是一种失败的政策配套”。
对合理补贴的探讨
1向科技研发倾斜
这里的科技研发是广义的，既包括创新所必需的偏基础性研究，更包括直接为解决能源生产和降低成本服务的技术、装备研制，还包括从实验室到小型的“放大样”、到规模逐渐加大的工厂化建设和试运行，甚至包括系统的环境评价、全过程能效和成本评价等配套的软科学研究。而这些费钱、费时且往往充满曲折失败的工作是很难靠市场或由少数企业去完成的，需要政府高瞻远瞩地伸出援手予以补贴扶持。这在煤制气、煤制油等煤化工领域，生物质能工业化生产领域等新的能源类型发展上表现得尤为典型。没有这些早期投入便不能迎来它们的规模化生产，而只有规模化生产才能更真实地评价其经济效益和环境影响。退一步说，前期的科研投入不足，仅从发展绿色能源或满足供应的良好愿望出发，拔苗助长式地靠补贴去直接拉动投产，发展中必然走弯路、欲速而不达。前些年我国太阳能、风能的发展历程就是深刻的教训。
2向新领域倾斜
以油气为例，从生产的可持续出发，必须不断进行勘探开发的战术性和战略性接替。前者指老油区继续发现新油藏、新油田，特别是要求老油气区提高储量动用率、老油气田提高采收率；后者指在过去没找到油气田的新区、新领域发现新油气田。这其实是不可再生的地下资源采掘业共同的发展道路，这就要求理论、特别是技术的创新。这个过程中最有说服力的是从常规油气向非常规油气的开拓，如页岩气的勘探开发。与常规油气相比，页岩气初期单井成本很高、投入更大，取得经济效益、回收投资需要的时间更长。在艰苦的探索阶段如果没有政府的援手和政策扶持，是很难起步的。
3对取得实效者补贴
针对某些骗补和交叉补贴的情况，补贴额不应以建设产能的数量来计算(即所谓“事前补贴”)。业内人士都知道，产能不等于产量，后者低于前者是常见的现象。在可再生能源发电中常因弃水、弃风、不能上网外输等而出现有庞大的装机容量而无相应的输出电量的现象。更有甚者，有些拟建的产能往往在拿到部分或全部补贴后竟未能投产。为避免以上情況，应以实际商品销售量来计算补贴额(即所谓“事后补贴”)，这类似于外贸上的出口退税。对某些节能减排项目，则应以其经考核的实际效果“以奖代补”。
在石油、特别是天然气生产链中，(井口)产量往往大于进入市场的实际商品量，相当数量的原油，特别是天然气在企业生产链内部被使用消耗或损耗、放空，并设有能进入商品市场，于是就产生了商品率的问题。这对于矿山瓦斯抽排的煤层气又特别突出。矿山瓦斯大多的甲烷含量相当低，我国目前统计中以其产量加地面采出的煤层气量得到全国煤层气产量的做法显然是不合理的。矿山瓦斯的实际利用率很低，其大量放空不但是无效生产而且还污染环境，对这样的“煤层气产量”怎么谈得上给予国家补贴呢？总之，如果要对油气生产给予补贴，那只能计算其进入市场被有效利用的部分，而且气的计量单位应是“标准立方米（Nm3）”或热值单位(常以大卡或百万英热单位计)，即必须从井口产气量中除去各种无效甚至有害的杂质。目前有些生产企业反映未及时得到政府承诺的补贴，其部分原因也在于此，生产企业未能提交其生产的有效商品量证据。
4补贴量不宜过大、时间不应过长
补贴的要义在于“补”，即使对有“充分”理由享受这一政策的科研、试生产等环节的补贴也应有量的分寸。政府补贴可以是其中的一部分或大部分。这就要求从事此项工作的单位以更有说服力的理由和业绩，去获得各种社会基金的支持和相关企业的合作，实现产学研的紧密结合（包括资金、设备的支持）。而大量事实证明，后者是行之有效的科研工作路线。
补贴的时间也不宜过长(如西班牙一开始就答应给光伏25年的补贴)，国务院研究室综合经济司副司长范必就曾表示，我国应建立单位补贴额度逐年降低的机制。笔者认为，最好对享受补贴者明示，规定每年削减补贴的一定百分数，至若干年后可全部取消。以上措施的目的在于迫使补贴对象更真切地感受到市场供需的压力，必须努力尽早获得生存能力，具备初步的市场竞争力。
5创造更好的经营环境比现金补贴更公平
目前除了对节能产品(如节能电器、LED照明)的现金补贴诱发骗补外，大量上市公司(包括许多名列前茅的国营公司)获得国家财政高额补贴的现象也引起多方诟病。它扭曲了市场的实际结构、掩盖了公司真实的经营绩效，也给外国的“双反”增添了藉口，弊端甚多。对于没有“门路”拿不到这类补贴的企业，反而使其陷于逆向淘汰的不公平竞争中。以减税减负等方式去补贴，不但可以减轻政府现金支出的负担，而且可更有力、更灵活、更公平地扶持有发展前途的企业。大量事实说明，政府这只“有形的手”不能偏重于直接补贴，扶持的方法很多，更需要着重于形成利于创新的环境。
6补贴应促进通过市场配置资源
企业经营是市场行为，只要不违犯现行法律法规，政府没必要过多去管其盈亏等具体问题，哪怕是以政府财政对符合社会总体利益和发展趋势的亏损企业进行补贴，也是一种干预市场的行为，应该慎重从事。在 “市场决定资源配置”的改革总体方针指导下，应认真反思我们过去执行的补贴的客观效果，调整补贴指向。政府要考虑的不仅是该不该补贴，还要注意补贴的方式、力度、时间以及防止权力寻租和企业骗补等问题。
对能源的某些生产和消费类型予以补贴，根本目的是促进其发展而具备市场竞争力，是促进其造血功能，而不是简单的输血。针对新能源应当“用较少的补贴资金，实现合理的清洁能源发展规模”。正如某些评论家所指出的，“补贴的终极价值是消灭补贴”。以此为指导思想，实事求是地去分析过去实施的和将要实施的补贴，会给予我们不少经验教训和启示。