完善国家石油储备体系保障能源供应安全 - 产经纵横

　　美联储退出QE3、利比亚原油产量超预期增长、全球原油供大于求、欧美联手抑制投机资金对油价炒作……这一系列利空因素，让国际油价在今年下半年遭受重创，自6月触及115美元之上的高位后，布兰伦特原油期货已回落了30%，国内成品油价也因此历经了史上首次9连跌。中国经济发展进入增速换挡期，对原油需求减弱也被视为是此轮油价下跌的重要因素之一。在油价下跌之际，中国大单购入石油也吸引了业内人士的眼球。恰逢11月20日，国家统计局发布消息称，国家石油储备一期工程建成投用。国家石油储备一期工程包括舟山、镇海、大连和黄岛等4个国家石油储备基地，总储备库容为1640万立方米，储备原油1243万吨。这一系列消息和事件使建立和完善国家石油储备体系备受市场关注，我们特邀中国石油大学工商管理学院中国油气产业发展研究中心董秀成教授撰文为读者解读国家石油储备体系建设和完善。

完善国家石油储备体系保障能源供应安全

□ 中国石油大学中国油气产业发展研究中心董秀成

我国的石油资源严重不足，国内原油产量不能满足经济发展的需求。但是，我国目前已经成为最大的能源消费国和第二大石油消费国。近年来，我国石油对外依存度不断攀升，预计2015年将超过60%。建立石油储备体系，有利于保障我国能源供应安全。

国际原油价格大幅波动成为常态，建立和完善石油储备体系，“低吸高抛”，有利于平抑国际原油价格。从某种意义上说，怎样在合理的价格水平上得到需要的石油资源，是我国能源安全战略迫切的重要任务。

　　目前，我国主要由中东、非洲等地进口原油，而中东、非洲是世界上最不稳定的地区。建立和完善石油储备体系，可以平抑国际突发事件对原油市场的冲击，为我国赢得较为充分的反应时间。

我国的石油储备体系建设现状

2004年4月，国家发改委能源局正式组建，其要职之一就是管理国家战略石油储备。此后，国家发改委石油储备办公室正式运作，主要负责国家战略石油储备基地的建立；2007年12月，国家石油储备中心正式成立；2008年8月国家能源局成立，其职责之一为管理国家石油储备。国家石油储备中心是中国石油储备管理体系中的执行层，它增强了中国石油储备管理力量，理顺了中国石油储备管理层级关系，拉开了石油储备向专业化、正规化发展的帷幕。

目前，我国在沿海炼化产业群、内陆成品油管道主要集输站点和发达市场前沿地区新建一批大型储库，目前，石油战略储备第一批基地的首期工程完成，储备能力为1400万吨，相当于10天左右的需求量。加上20天需求量的石油企业储备，我国石油储备总量能满足近30天的净需求量。我国力争到2020年和2030年，石油储备规模分别达到6600万吨和9900万吨，相当于60天和90天净进口量。目前，中国建造规模更大的第二期战略储备基地。虽然如此，我国当前的石油战略储备也大概仅有30天的储备量，相对美国、西欧等国家的90天常规储备量的距离还相当大。因此，我国还有待加大石油储备体系的建设力度和加快其建设的进度。

　　储备基地均衡布局能提高石油供应的安全系数，同时储备基地多临近便利的运输条件和完备的炼化设施。因此，我国的储备基地选址应结合生产和消费的地域分布、炼化能力、输油管道等因素，确保石油储备能高效、安全、灵活地应对突发事件。目前，我国石油储备基地的第一期工程选址集中在东部沿海，一方面是因为便利的交通条件，另一方面是靠近发达的石油炼化区与消费区。但从安全性和经济性的角度考虑，基地选址不能过度集中，而要逐步向内陆发展，同时仍选择靠近石油生产、加工和运输的西北、东北地区。同时，由于我国东西部发展不均衡，若一味在东部地区建设石油储备，势必会加大东西部经济发展差距，给社会稳定带来隐患。2009年，石油战略储备的第二期工程启动，在西藏、新疆等内陆地区建立。其中，新疆独山子临近俄罗斯和哈萨克斯坦产油国，是二期工程在首个建设基地。第三期工程预计在2015年动工，届时石油战略储备可增加2.32忆桶。石油战略储备的三期工程的目标是使中国石油战略储备总量满足90天净需求量的标准，即将储备能力提升到5忆桶。

建立和完善我国石油储备体系的对策建议

（一）尽快完善石油储备相关的法律法规

加快建设和完善石油储备法律体系。借鉴国外立法先行的做法，我国应尽快颁布关于石油储备的专门法律法规，逐步建立全面、操作性强的基本法律。法律法规的完善，一方面可以规范石油储备行为，另一方面可以保护参与石油储备企业的利益。尤其是将来如果将中小型石油公司纳入石油储备体系中，那么它们的油源需要通过法律得到保证。目前，国家能源主管部门正在起草《石油储备条例》（简称《条例》）。从我国石油储备建设的现状和发展趋势来看，《条例》应重点规范政府储备、企业法定储备建设，并对商业储备建设提出指导意见。《条例》主要适用于石油储备体系建设的起步期和过渡期，即从现在到2015年。在过渡期完成以后，应尽快制定和颁布《石油储备条例》，并以国家储备和企业义务储备为主要规范对象。

（二）储备方法、位置以及内容选择要进一步完善

美国在储油方法上最大的特点是采用巨型盐矿山洞和地下矿洞储油，与储油罐储油相比，不仅降低了成本，更重要的是安全性高。我国沿海地区虽然不具有类似美国的地理特点，但西部省区如云南、贵州等则存在着大量溶洞，经过充分论证，可考虑将储备地点置于这些地区，从而使储备方法由单一地上改为地上地下同步，使石油储备的地理位置得以分散。目前我国石油储备主要以原油为主，也应建立一定的成品油储备，近两年频繁发生的成品油荒凸显了成品油储备的必要性和紧迫性。

（三）进一步完善石油储备的管理体制和运行机制

目前，我国已形成了国资委、国家储备办、石油储备公司三层次的石油储备管理体制。今后要继续借鉴美国、日本和德国等国的经验，结合我国的实际，本着适度集中、政企分开和机构精干的原则，不断完善这一管理体制，进一步规范各层级、各部门的权限和行为。在石油储备的购买、入库和动用等环节上，应坚持市场化运作，实行国家石油储备的代理制，只要符合储存条件和要求的企业都可以通过投标竞争的方式参与，最终形成管理科学、调控有力、高效灵活和费用节省的石油储备运行机制。政府掌握收储、动用的决定权，日常管理工作则应主要以合同的形式委托给承储企业。

（四）建设多层次储备体系，提高民间储备比例

我国应构建政府储备-民间储备（企业义务储备和商业储备）的多层次储备结构，该结构可以确保在统一调控下各地区资源得到充分利用，通过调动企业积极性减轻政府负担。

例如，日本的石油储备以民间储备的筹建为开端，经过8年的建设使国家石油储备规模达到90天的储备水平。民间储备一直是日本储备体系中的重要组成部分。借鉴日本的做法，我国应提高民间储备在石油储备总量中所占比例。

结合我国的具体国情，民间储备中承担储备义务的企业应按照石油开发、炼化、销售、终端用户和进口分别确定石油企业的储备义务，并接受相关监管部门的监督和管理。

同时，中国国有石油企业在能源行业举足轻重，我国应调动石油企业积极性，提高商业储备。由于国家已建立的储备规模较小，因此政府一方面要通过向企业提供基地设备来增加商业储备规模，另一方面也要支持石油企业增加商业储备。

商业储备作为石油储备体系中的重要组成部分，对提高国家应急能力、达到国际储备规模标准都起到重要作用。

（五）畅通多元化储备资金渠道

中国目前的石油储备建设资金来源主要依赖国家财政支持，其中第一期、第二期工程的石油战略储备基地的建设资金全部国家财政全部承担。结合我国具体国情，石油储备体系建设应分阶段的采取不同的集资方式。当前，我国石油储备体系处于建设初期，政府财政支持仍然是主要的资金来源，应设立石油储备专用预算用于建设石油储备的基础设施。另外政府也可设置燃油税、专门基金作为投资石油储备建设的资金来源。燃油税是需求管理的一个重要方法，可用于基础设施建设以及改善公路和机动车费用征收体系。但该方法实施前需要建立一协调利益相关者利益的机制，并考虑征收燃油税可能对社会稳定带来的负面影响。

（六）科学规划石油储备基地建设

规划、建设和管理石油储备是一项长期工程。国外建立石油战略储备通常至少6～10年，因此，我国的石油储备规划、筹备和实施至少需要10年的时间有步骤、有计划地进行。

（七）逐步完善石油统计报告制度，为石油储备监控提供支持

国际能源署（IEA）和欧盟的大多数成员国都要求石油经营者定期报告石油生产、销售、进出口、库存等统计数据。目前，我国的能源统计还不够完善，特别是石油的统计数据仍不完全，还不能满足建立国家能源数据库的需要，这不利于提高决策的科学性和及时性。因此，在建立我国石油储备体系的过程中，应建立石油信息的报告制度，完善石油统计体系，使政府能及时跟踪和监测石油的库存情况、供需情况等，从而对石油储备应保持多大规模、应急情况下的投放数量等进行决策。

（八）加强石油储备的国际合作

　　一是加强同有成熟石油储备经验的国家和国际组织合作。虽然目前我国并没有成为国际能源署的成员国，但国际能源署官员今年曾表示，为了中国的加入，可降低成员国的标准。加强与国际能源署的合作，主要是加强信息交流，共同应对投机操作、恐怖主义等影响国际能源安全的重大问题。二是积极参与亚洲能源协作，协调各国石油储备政策，共同应对区域能源危机。三是加强与产油国合作，共建石油储备基地。可考虑实行中国石油市场配额制，把分担战略石油储备的份额，作为各产油国及石油企业拥有中国市场份额的附加条件。实际上，沙特就曾有意在中国海南合建亿吨储油基地。因此，与产油国共建石油储备基地，也是一项可以考虑的选择。