排污许可制度以固定点源为管理对象，是一项将环境质量改善、总量控制、环境影响评价、污染物排放标准、污染源监测、环境风险防范等环境管理要求落实到具体点源的综合管理制度。排污许可制度是“十三五”时期我国企业点源环境管理制度的一项重大创新。该项制度是在我国污染源管理体系面临挑战，碎片化的点源管理制度体系与点源污染全过程管理需求不匹配，政府有限的环境监管能力与庞大的污染源管理需求不匹配，以及属地化的环境管理与区域性的污染特征不协调的背景下推进实施的。目前，我国的环保工作已经基本具备了实施排污许可证的管理条件。

政策频出  指明方向
    
  　  制度的建立离不开法律的先行。新修订的《环境保护法》明确规定：“国家依照法律规定实行排污许可管理制度；实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物”。
　    2015年国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》对此明确提出：“要尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，依法核发排污许可证，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污”。
　    2016年11月21日，国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》，明确了将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度，作为企业守法、部门执法、社会监督的依据，为提高环境管理效能和改善环境质量奠定坚实基础。
  　  2016年12月23日，为规范排污许可证申请、审核、发放、管理等程序，原环境保护部组织编制了《排污许可证管理暂行规定》。此后，2018年1月10日，原环境保护部下发了《排污许可管理办法（试行）》。这些重要的法律为排污许可证的制度建设提供了充分保障。
  　  排污许可证制度是一项精细化的管理手段，国家环境保护行政主管部门也出台了系列的技术规范、监测指南等。技术规范包括《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》、《排污许可证申请与核发技术规范钢铁工业》、《排污许可证申请与核发技术规范水泥工业》、《造纸行业排污许可证申请与核发技术规范》、《固定污染源（水、大气）编码规则（试行）》、《行业自行监测指南包括排污单位自行监测技术指南火力发电及锅炉》、《排污单位自行监测技术指南造纸工业》、《排污单位自行监测技术指南总则》、《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法》、《固定源废气监测技术规范》。

实现环境“一证式”管理
   
　　强化排污许可在环境管理中的核心地位，主要是打通其和环境标准、环境监测、环评、三同时验收、排污收费等制度的连接，推动事前审批和事中事后监管的有效衔接，实现全过程监管。排污许可应整合点源环境管理的相关制度，实现一企一证、分类管理、垂直监管、分阶段推进，强化企业责任，加强发证后的监督与处罚，让排污许可证成为企业环境守法、政府环境执法、社会监督护法的根本依据。
  　  排污许可证实施过程中应坚持五项工作原则：质量约束，减排导向；企业主责，强化监管；制度融合，协调统一；一企一证，综合管理；先易后难，分步实施。从许可范围上，原则上面向所有固定点污染源实施排污许可制度，许可内容包括点源所执行的污染物排放标准中涉及的所有污染物的排放行为。
  　  在实施过程中，首先进行区域和流域负荷评估，至少把占固定点源主要大气和水污染物排放量85%以上的污染源纳入排污许可证发放范围；考虑到城镇污水和垃圾等公共环境基础设施对区域流域环境质量的影响，城镇污水处理厂、城镇垃圾处理厂、城市危险废物处置设施、工业园区废水集中处理厂等也纳入排污许可证发放范围。
  　  排污许可制度实施差异化管理，主要基于污染物产生量、排放量和环境危害程度来划分。对不同行业或同一行业的不同类型排污单位实行排污许可差异化管理，对于产排污较小、环境危害程度较低的实行简化管理，不许可排放量，只许可排放浓度和相关管理要求，可在申请材料、信息公开、自行监测、台账记录、执行报告等多个方面予以简化。
  　  环保部门负责排污许可证实施的监管以及违规处罚、开展监督性监测以及自动在线监测数据的有效性审核、对排污许可证执行情况进行检查、记录并建立档案、掌握排污单位守法、违法情况，纠正违法行为，建立健全许可证管理信息系统。同时，环保部门应强化公众参与监督，公民、法人和其他组织发现企业违法违规行为的，有权举报；接受举报的环保部门应当调查处理并予以反馈。在重污染天气、重大事件等的特殊时段，原则上依据各地政府相关文件中的停产、减产、错峰生产等要求，确定特殊时段短期许可排放量和产量控制要求。
  　  经过5～10年，将排污许可制度建设成为固定点源环境管理的核心制度，形成系统化管理机制，实现企业环境行为的“一证式”管理，促进清洁化生产技术的革新与应用，有效控制和减少污染物排放，防范环境风险，切实改善环境质量。最终，在2020年完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作，全国排污许可证管理信息平台有效运转，各项环境管理制度精简合理、有机衔接，企事业单位环保主体责任得到落实，基本建立法规体系完备、技术体系科学、管理体系高效的排污许可制，对固定污染源实施全过程管理和多污染物协同控制，实现系统化、科学化、法治化、精细化、信息化的“一证式”管理。

排污许可与环境管理应有效衔接
    
　　近期，根据“大气十条”和“水十条”要求，我国对电力、造纸、纺织等排放量大的行业污染源以及京津冀、长三角、珠三角等区域以及重点湖泊、重点水库、近岸海域汇水区域等水域污染源开展了排污许可证发放工作。为更好地发挥排污许可证在企业点源管理中的基础性作用，排污许可证实施要充分考虑管理需求，以及与相关环境管理手段做好充分衔接。
  　  首先，排污许可要有利于环境质量改善。政府部门应审查企业申报材料是否与生态环境功能区相一致。通过区域规划影响评价和建设项目环境影响评价，评估新、扩、改建项目对当地和区域环境质量的影响，把环境影响评价要求的污染排放方式和排放量控制要求写入排污许可证。环境质量不能达到生态环境功能及要素环境功能要求的区域和流域，在排污许可证中应明确所有固定点源均有不断改善自身环境行为、减少污染排放的义务，直至区域和流域环境质量达标为止。
  　  其次，排污许可与项目环评“同步”对接。政府应以分类管理为基本原则，建立负面清单制度，取消或弱化环境影响评价审批环节，代之以环境影响评价报告文件（包括报告书、报告表、备案表等）、“三同时”相关要求文件和企业自承诺文件。不允许进入禁止开发区或者限制开发区的负面清单行业和企业应严禁其建设；允许进入集中开发区和优化开发区但需要进行环评备案的负面清单行业企业，应编制环评报告文件，签署企业自承诺和环评单位承诺文件后，企业才能申领排污许可证；国家和省级环境保护部门批复环评报告书的建设项目，暂时保留环境影响评价报告书批复后才能申请排污许可证；负面清单之外的排污企业，不需要开展环评，仅需要签署企业自承诺文件，即可申领排污许可证；建设期、运行期均不排放污染物的企事业单位，不在排污许可证管理范畴之内。
　　三是以排污许可证执行报告代替“三同时”验收。发放排污许可证后，按照项目建设进度，排污单位需提交开工建设报告、（试）生产投运报告、“三同时”执行报告。为确保报告的真实性，市场监管、环保等部门应加强环境监测等中介机构管理，对排污单位实施分类现场抽查，将报告的内容通过网站公开，接受公众监督。
　　四是排污许可执行排放达标“底线”。排放标准的要求是不可逾越的“底线”，在区域和流域环境质量不能达标时，所在区域环保部门向企业发放排污许可证时，应当针对影响环境质量达标的污染物，提出比排放标准更为严格的要求。
  　 五是实行排污许可证的公开透明管理。申请和核发排污许可证的过程中，要为公众参与留足时间，保证公众的知情权和参与权。通过公告、报纸、电视、网络等手段，对排污许可证中的许可内容信息公开，供公众查阅。新建大型企业时，试行公众听证才能发放排污许可证。在排污许可证的监督管理环节，各级地方政府要建立排污许可证信息查询系统，全面公开排污许可主要内容以及对企业排污执法监督的信息，鼓励公众参与企业排污许可证的实施监督。

关于制度建设的几点建议
   
　　为进一步完善排污许可制度的各项建设，以实现最终目标，结合现阶段形势，笔者提出以下建议：
  　 一是完善排污许可证管理体制。生态环境部应理顺现行的企业环境管理制度，结合下一步的环境要素质量管理体制改革，完成排污许可证管理机构与职责配置，做好排污许可证实施的“一司牵头，多司配合”的综合管理工作；加强制定排放许可证管理法律、制定许可证技术规范、组织全国技术培训、开发管理平台等；在地级市政府环保部门，或者具有管理经验和基础的县级政府发布实施排污许可证；根据“一窗口”对外、“一站式”服务、“一证式”许可要求，设立综合的环境行政许可处（科），在政府行政审批中心现场受理，环保部门内部审核后发放许可证。
　    二是加快推进排污许可证立法进程。长远看国家应制定《排污许可法》，强调实体与程序并重、主体明确、权责适当、程序清晰以及处罚有效，也要继续制定实施一批排污许可申报和核定技术规范。
  　  三是提升排污许可管理技术水平。根据东中西地区环境管理水平差异要求，管理部门应开发县市排污许可证管理通用系统平台，建立全国重点源排污许可证管理技术平台，设立国家排污许可证技术中心，分层次、分类型开展排污许可制度培训。
  　  四是开展环境容量核定和达标规划编制。管理部门应开展大量的基础性研究工作和能力建设，包括开展基于环境质量达标的区域流域环境容量核定、污染减排规划方案制定、固定点源排放总量控制、重点污染源排放总量“刷卡”监管、区域流域环境承载力监测预警等，实现重点排污单位排污许可证与环境质量改善的关联。
  　  五是近期加快推进13个行业排污许可证核发。管理部门应加大宣传，加强培训，出台行业培训教材。抓紧组织开展各行业排污许可技术规范培训；继续支持地方开展各行业排污许可政策宣传培训；加大支持力度，现场指导地市环保部门核发各行业企业排污许可证。